拜登的“兩岸政策”初探

作者 湯紹成 前臺灣政治大學(xué)國際關(guān)系研究中心前美歐所所長

　　自2020年美國大選前后，總統(tǒng)當(dāng)選人拜登的外交政策及其對于兩岸的立場日益顯現(xiàn)，同時其內(nèi)閣也已成形，因而美國新政府的兩岸政策走向也日漸明朗。本文先從拜登的國際與兩岸的立場出發(fā)，再分析他內(nèi)閣重要代表性人士對兩岸政策的描述，最后再以臺灣方面的反應(yīng)為對照，以便獲得拜登政府兩岸政策可能的完整的圖像。

　　1. 拜登立場

　　早在2019年七月，拜登在參加美國民主黨總統(tǒng)初選時，他就提出了有關(guān)美國的外交政策構(gòu)想演說，他認(rèn)為內(nèi)政與外交的聯(lián)系密切，所以主軸是要恢復(fù)美國在國內(nèi)的尊嚴(yán)和在世界上的領(lǐng)導(dǎo)。若當(dāng)選，拜登將會立即更新美國的民主和聯(lián)盟，并將引領(lǐng)世界應(yīng)對最緊迫的全球挑戰(zhàn)。可見拜登這種建構(gòu)型的立場，正好與特朗普解構(gòu)型的立場相反。

　　拜登認(rèn)為，美國將團(tuán)結(jié)世界共同面對的挑戰(zhàn)包括：從氣候變化到核擴(kuò)散，從大國侵略到跨國恐怖主義，從網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)到大規(guī)模移民，這是任何國家都無法獨(dú)自面對的。在演講中他曾提及中東、南美、韓國與日本，但未提及臺灣地區(qū)，同時也只是在討論朝鮮以及碳排放的部分提到大陸，可見他當(dāng)時并未觸及對兩岸的立場。

　　在選舉活動中，拜登把俄羅斯視為頭號敵人，大陸只是競爭對手，但批評特朗普在人權(quán)方面對大陸太軟弱?？赡苁且?yàn)槊襁M(jìn)黨當(dāng)局壓寶特朗普，使得拜登還投書偏藍(lán)的世界日報，他特別稱許臺灣的民主政體、主要經(jīng)濟(jì)體與科技重鎮(zhèn)，將強(qiáng)化與臺灣的關(guān)系;也會在符合美國利益的領(lǐng)域，與中國合作，包括公共衛(wèi)生和氣候變遷，可見他支持臺灣以及與中國大陸合作立場的兩岸政策雛形。

　　由此可知，由于中國的崛起成為世界大國，拜登外交政策的重點(diǎn)，將很大程度上取決于如何應(yīng)對中國。由于美國反中情緒甚高，拜登不僅要防止惡化特朗普所遺留下的中美之間新冷戰(zhàn)，而且還要遏制中國對于區(qū)域和全球的影響力。因而，拜登將期盼北京參與全球事務(wù)，例如貿(mào)易與氣候等，同時又要采取堅(jiān)定的立場，反對大陸對較小鄰國和內(nèi)部少數(shù)民族的打壓，并批評大陸的人權(quán)問題。同時拜登也曾提及，新政府將恢復(fù)派任駐中國大使，有重新修補(bǔ)中美關(guān)系的意味。

　　整體觀之，拜登還將會回到奧巴馬時期的“一中政策”，盡量不要傷害對大陸的關(guān)系，因而很可能重返傳統(tǒng)美國對兩岸的“戰(zhàn)略模糊”，減少對臺灣的軍售與高官互訪，但會加強(qiáng)臺美之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。易言之，特朗普對大陸是競斗多于合作，因而大打臺灣牌牽制大陸;但拜登對北京將會是競斗加上合作，因而期盼兩岸和平發(fā)展。

　　2. 人事安排

　　綜觀拜登的內(nèi)閣團(tuán)隊(duì)，有人戲稱這是奧巴馬的第三任，也并非沒有道理，因?yàn)槠渲幸恍╆P(guān)鍵的職位都是由奧巴馬時期的要員來擔(dān)任，其作風(fēng)必將會與特朗普政府有相當(dāng)?shù)牟町?。而與兩岸關(guān)系最相關(guān)的，則包括未來的國務(wù)卿布林肯(Antony Blinken)，以及國安顧問蘇利文(Jake Sullivan) 與高級顧問坎貝爾(Kurt Campbell)，從這三人的背景與至今對于臺海的言論，當(dāng)可更清楚理解拜登的兩岸政策。

　　2.1. 布林肯(Antony Blinken)

　　布林肯出生外交世家，生長于法國，他的法語能力形同母語，又長年生活在海外，十分了解外國人對美國的看法。他畢業(yè)于哈佛大學(xué)，并在哥倫比亞大學(xué)取得法學(xué)博士學(xué)位之后成為為職律師。布林肯1993年進(jìn)入國務(wù)院，擔(dān)任負(fù)責(zé)歐洲和加拿大事務(wù)的助理國務(wù)卿的特別助理，并于次年進(jìn)入白宮，也曾任奧巴馬的副國務(wù)卿，并與當(dāng)時任副總統(tǒng)的拜登建立了深厚的友誼。在2011年狙殺賓拉登語2014年回應(yīng)俄羅斯入侵克里米亞，以及2015年伊朗簽訂核協(xié)議等重大外交事件上，他都扮演了舉足輕重的角色，外交經(jīng)驗(yàn)豐富。

　　在拜登當(dāng)選后不久，布林肯即被內(nèi)定為國務(wù)卿后曾表示，在上任后將首先恢復(fù)美國與盟友的關(guān)系，并重返在特朗普時期退出的多邊協(xié)議和組織，回歸多邊合作，比如巴黎氣候協(xié)議、世界衛(wèi)生組織，以及伊朗核協(xié)議等。因而會聯(lián)合歐洲國家與借助國際機(jī)制，來共同處理相關(guān)的外交問題。

　　再者，他曾批評特朗普的退群政策削弱了美國的聯(lián)盟，尤其中國正試圖增加影響力，是正中北京的下懷。布林肯重視民主和人權(quán)問題，并認(rèn)為世界目前正出現(xiàn)民主衰退，而中國正試圖利用此一弱點(diǎn)，在北京推行香港《國安法》之后，中國可能會對臺灣采取同樣的做法，因此美國必須重建國際領(lǐng)導(dǎo)的角色來加以制衡。

　　不過，布林肯也認(rèn)為，在特朗普政府之前，中美與臺灣地區(qū)關(guān)系是相對穩(wěn)定，未來的美國政府應(yīng)該恢復(fù)這種平衡。在南海問題上，布林肯曾表示，拜登政府會堅(jiān)持國際法、確保自由航行，并以外交手段解決領(lǐng)土爭端，而在氣候變化、武器管控與疫情等全球議題上，中美雙方還是有合作的必要性。由此可見，拜登新政府的國際與兩岸政策，將會與奧巴馬時期相仿而與特朗普的做法差異甚大。

　　2.2. 蘇利文(Jake Sullivan)

　　此外，今年才44歲的蘇利文，曾是耶魯與牛津大學(xué)高材生，主修國際關(guān)系和政治學(xué)，還在耶魯大學(xué)獲得屬于實(shí)務(wù)性質(zhì)的法律博士(Juris Doctor, J.D.)。蘇利文過去是希拉里長期的政治幕僚，后又成為時任副總統(tǒng)拜登的國安顧問。在2011年希拉里擔(dān)任國務(wù)卿任內(nèi)，當(dāng)時蘇利文是她辦公室主任，他曾提出所謂的“棄臺論”，以放棄臺灣來換取抵銷中國持有的1.14兆美債。而當(dāng)時希拉里也覺得是個聰明提議可以討論，以至于引發(fā)臺灣的驚異。

　　最近，蘇利文被內(nèi)定為拜登的國安顧問后表示，由于臺灣的歷史因素復(fù)雜，不宜片面改變現(xiàn)狀，且認(rèn)為以往奧巴馬時期中美對臺灣問題的處理是成功的，美軍和中國人民解放軍可以在印太地區(qū)共存，但臺灣和南海是最大的挑戰(zhàn)，應(yīng)避免擦槍走火。同時蘇利文認(rèn)為，中美之間是一種競合關(guān)系，兩國雖有歧見，比如經(jīng)貿(mào)與人權(quán)等，但是相互合作方面的范圍也很廣，尤其是全球性的議題。

　　2020年12月上旬，蘇利文首度表達(dá)對于香港情勢的關(guān)切，并認(rèn)為在香港問題之后，中方很可能會對臺灣施壓，因此美國各界需要對臺灣更加關(guān)注，這也正反映美國建制派的意見。由此可見，與特朗普單打獨(dú)斗型不同的是，拜登的內(nèi)閣將會以整體但相對和緩的談判方式，回歸美國傳統(tǒng)大國外交路線，同時維持臺海的現(xiàn)狀。

　　2.3. 坎貝爾(Kurt Campbell)

　　同樣在2020年12月上旬，在臺北舉行的一次印度太平洋安全論壇上，前美國政府官員坎貝爾發(fā)表了一次視訊講話，確實(shí)勾勒了拜登新政府未來兩岸政策的走向，當(dāng)時蔡英文還親自參加，可見其講話的重要性。

　　坎貝爾曾獲牛津大學(xué)國際關(guān)系博士，曾任美國海軍參謀長聯(lián)席會議軍官，也是肯尼迪政府學(xué)院公共政策和國際關(guān)系副教授，哈佛大學(xué)科學(xué)與國際事務(wù)中心助理主任，并曾任奧巴馬時期亞太地區(qū)副助理國防部長，國家安全委員會工作人員主任等職務(wù)，現(xiàn)任華盛頓的戰(zhàn)略和資本咨詢組織“亞洲集團(tuán)”的董事長。渠學(xué)術(shù)基底深厚，行政經(jīng)驗(yàn)俱足，必將受到拜登政府重用，現(xiàn)為拜登團(tuán)隊(duì)高級顧問。

　　在上述演講中，坎貝爾提及，北京已成為美國面臨的前所未有的挑戰(zhàn)，軍事和經(jīng)濟(jì)上都對亞太地區(qū)一些國家構(gòu)成威脅，拜登政府將必須更加大力道，來證明美國對這一地區(qū)的承諾，而在與中國有關(guān)的問題上，新政府將有望與其他亞歐國家合作?？藏悹栆差A(yù)期，中美之間的主要戰(zhàn)場將涉及人工智能和5G網(wǎng)絡(luò)等尖端技術(shù)，而國在氣候變化，新冠肺炎和朝鮮等問題上，兩國將會有相當(dāng)?shù)暮献骺臻g，這與布林肯的立場類似。

　　但在拜登政府成立之初，預(yù)計美國將主要應(yīng)對國內(nèi)挑戰(zhàn)，包括抑制疫情與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，以及修補(bǔ)美國內(nèi)部的分裂問題。不過，美國不會放棄其在亞洲的重要角色，而還會提高美國在該地區(qū)的作為。因此，美國政府重視對臺灣的承諾，臺北和華盛頓之間的伙伴關(guān)系將牢固保持，尤其美方有許多人了解臺灣對美國的深刻意義，以及我們維護(hù)與臺灣牢固關(guān)系的戰(zhàn)略利益。但是，重點(diǎn)在于，坎貝爾希望臺灣和大陸能夠恢復(fù)對話，而球是在北京這邊。

　　由此可見，坎貝爾期盼兩岸恢復(fù)對話，又說主動權(quán)在北京，這可能是針對臺灣的外交辭令，又不便公開對臺施壓。因北京對臺的和平策略一直未變，而變的是臺灣從馬英九轉(zhuǎn)換為蔡英文，為何球在大陸這邊?雖然如此，這仍可視為是美方期盼兩岸和平交往策略的起點(diǎn)。

　　12月16日，坎貝爾在美國的另一場演講中則稍微修正了其看法。他再次提到，美國確保臺海和平的承諾十分重要，更必須鼓勵臺海對話，因這符合相關(guān)各方戰(zhàn)略利益，但重點(diǎn)是未提及球在北京這邊，美國“挺臺但不反中”，仍希望在特定議題上與中國發(fā)展建設(shè)性關(guān)系。

　　至于美臺關(guān)系是否更加軍事化，坎貝爾則比較保守，認(rèn)為每任美國政府支持 “臺灣關(guān)系法”連同六項(xiàng)保證，此乃美臺關(guān)系基礎(chǔ)，因?yàn)檫@符合美國利益。此外，美國需要謙卑并廣泛地向臺灣學(xué)習(xí)，提升臺灣國際地位，并加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)與技術(shù)等領(lǐng)域交流，還贊揚(yáng)臺美“經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴對話”。

　　由此可見，上述拜登新內(nèi)閣中三位重要成員，都是學(xué)術(shù)根柢深厚與外交經(jīng)驗(yàn)豐富，對于兩岸的態(tài)度也都比較和緩與可以預(yù)期。未來中美之間將是一種競合關(guān)系，也與特朗普一股腦與大陸脫鉤的政策迥異，美方重申對臺灣的各項(xiàng)承諾，但是拜登政府要先把重點(diǎn)放在美國內(nèi)部，尤其是疫情與經(jīng)濟(jì)問題。更可以確認(rèn)，美方殷切期盼兩岸重啟對話，明確給予蔡當(dāng)局相當(dāng)?shù)膲毫Α?/span>

　　3. 臺灣反應(yīng)

　　在坎貝爾第一次講話之后，蔡英文也在一場與美方智庫的錄像演說中指出，臺灣不愿與中國大陸永久對立，但堅(jiān)決捍衛(wèi)自由的生活方式，看來好似是對于坎貝爾談話的響應(yīng)。但是，蔡英文又稱，愿在不預(yù)設(shè)前提下，和平解決歧見，導(dǎo)致瞬間善意盡失。

　　然而在2021年蔡英文元旦談話中，她強(qiáng)調(diào)愿與對岸共同促成有意義的對話，卻未如前所強(qiáng)調(diào)不設(shè)前提，并期待兩岸人民逐步恢復(fù)交流，這已是一項(xiàng)轉(zhuǎn)圜?？墒遣逃⑽倪€稱要找出務(wù)實(shí)解決問題的方法，但仍未觸及兩岸認(rèn)同的議題，似乎比先前的立場稍微軟化，但距離真正緩和兩岸關(guān)系還有相當(dāng)差距。

　　這里問題的癥結(jié)就在于兩岸關(guān)系的定位性質(zhì)，若真的“不設(shè)前提”，那兩岸何必以國臺辦與陸委會來處理雙方關(guān)系，由外交部出面即可，但這可能嗎?其實(shí)，若蔡英文不接受九二共識也沒問題，那就必須要提出一套新的說法來加以取代，否則應(yīng)該先從將陸委會并入外事部門著手，但又好似沒有這項(xiàng)計劃，此乃民進(jìn)黨當(dāng)局所面臨的困境。

　　小結(jié)

　　拜登上臺，代表著美國外交政策將重回傳統(tǒng)的建制派思維，穩(wěn)健且可預(yù)測性高，其作法也將從特朗普的單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)為拉幫結(jié)派，而對大陸的政策也將會是競斗與合作并進(jìn)，縱衡捭闔而非直接挑釁，因而其兩岸政策的主軸將可能恢復(fù)以往的 “戰(zhàn)略模糊”，并期盼兩岸對話，消弭危機(jī)，這當(dāng)然有利臺灣的和平與發(fā)展。

　　面對這種情勢，美方支持臺灣的力道將會減弱，臺北已感到壓力，因而導(dǎo)致對大陸政策的趨緩。這是2021年開春以來的好現(xiàn)象，但距離兩岸癥結(jié)的認(rèn)同問題仍遠(yuǎn)，故還必須提出新思想與新方法，才能真正緩和兩岸關(guān)系，也才能重新磨合與拜登新政府的立場。

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