律令制與唐前期國家治理體系的基本特征

　　唐朝政治制度史的研究積累相當深厚，就一些專門制度的研究來說，幾至史料窮盡且題無剩義的地步。然而一旦轉(zhuǎn)換視角，制度史研究也不乏常新的話題，甚而可為新的學術(shù)語境下整體史研究貢獻理論與方法。國家治理體系就是政治史和制度史研究中新的整體性議題，需要就若干專題深入研究才能有所發(fā)覆，也需要結(jié)合已有研究做出整合性梳理，以把握其在不同時代的特征，才能更好推進。唐朝前期的國家治理體系在中國帝制時代國家政治體制的發(fā)展史上具有特殊的地位，在眾多方面呈現(xiàn)出承前啟后的時代特征。

　　律令與格式：法典效力優(yōu)先于制敕權(quán)威的治理邏輯

　　唐前期國家制度的基本結(jié)構(gòu)是通過《職員令》規(guī)定的，包括六篇《職員令》在內(nèi)的唐令總共有三十卷，其篇目從武德七年令到開元二十五年令略有變化。令是唐前期由“律令格式”組成的法令體系中的一種，《唐六典》刑部郎中員外郎之職條將四種法典的作用概括為“律以正刑定罪，令以設(shè)范立制，格以禁違正邪，式以軌物程事”。這是對唐朝建國以來形成的法令體系做出的高度概括，其內(nèi)在邏輯需從兩個方面來理解。一是動態(tài)地看，唐代法令體系的基石是貞觀十一年(637年)編纂的律令所奠定的，但律令格式并非從唐朝開國以來就是一套完整的法令體系，這套體系是在唐高宗永徽二年(651年)形成的，而且是魏晉以來法令制度發(fā)展的集大成者(參見樓勁《魏晉南北朝隋唐立法與法律體系》)。《唐六典》的表述是一種與其盛世制禮作樂的意旨相一致的建構(gòu)。二是唐初制定的律令，都不僅僅是通行的匯編敕例的法律條文，而是真正意義上的法典。其意義不僅在于提供了正刑定罪的法規(guī)和政務(wù)運行的準則，而且體現(xiàn)了治國安民之道，是道與術(shù)的高度統(tǒng)一。這一點是律、令高于格、式之處，也是其具有神圣性的原因。由于唐太宗和貞觀之治的典范地位，奠定于貞觀時期并經(jīng)唐高宗時期完善起來的律令格式，作為互為補充的法典，在整個唐前期具有高于皇帝制敕的效力。盡管唐前期的君主也具有立法的專斷性權(quán)力，但與其他時期相比，其立法的隨意性受到限制。不僅唐律規(guī)定“斷罪皆須具引律、令、格、式正文”(《唐律疏議》)，唐前期的君主也多次強調(diào)“律令格式，為政之本”，“其制敕不言自今以后永為例程者，不得攀引為例”，禁止“用例破敕及令式”的情況(《唐會要》)。這在帝制中國的歷史上是非常獨特的，與宋代以后由皇帝詔敕編修而成的“編敕”優(yōu)先于律令的情形也大為不同。唐代律令的影響極其深遠，即便強調(diào)“編敕”效力高于律令的北宋，在整體立法方面都還無法擺脫唐代律令的影響，沒有制定出一部嶄新的宋律和宋令。宋仁宗修《天圣令》，只是取唐令為藍本，并未完全獨立于唐令。盡管現(xiàn)實中的司法裁決和政務(wù)運行都更偏重于依靠編敕和附令敕，敕的法律效力事實上也高于律令，但基于唐代律令而翻修的《宋刑統(tǒng)》和《天圣令》仍然具有其不可替代的神圣性(參見戴建國《〈天圣令〉研究兩題》、黃正建《唐代法典、司法與〈天圣令〉諸問題研究》)。


　　正因為作為制定法的法典效力高于在位君主制敕的權(quán)威，唐前期被稱為律令制國家，即國家的基本制度都是由律令格式所規(guī)定的。但是，這并不意味著對國家各種社會關(guān)系的規(guī)定及政務(wù)運行的規(guī)則完全是剛性的，而是還有彈性規(guī)定的一面。例如，《職員令》規(guī)定了各級官府的基本組織架構(gòu)，超出規(guī)定的官職被稱為“令外之官”，但令也規(guī)定了可以有臨時差遣，使職在一定范圍內(nèi)可以存在。律令格式規(guī)定的國家常行政務(wù)，在唐前期三省制下通常是由尚書省以上行奏抄和下行省符等公文書進行處理的，但處理重大疑難問題和臨時性事務(wù)的表、狀和批復(fù)的制敕等文書，雖處理程序與前者不同，但并未超出既有政務(wù)運行機制，本身就構(gòu)成對律令體制的有益補充，是這個彈性結(jié)構(gòu)中的有機組成部分。

　　邦國與天下：在京諸司區(qū)分于天下諸州的行政架構(gòu)

　　從武德到開元的《職員令》都是總共有六篇，分為三師三公臺省職員令？p寺監(jiān)職員令？p衛(wèi)府職員令？p東宮王府職員令？p州縣鎮(zhèn)戍岳瀆關(guān)津職員令？p內(nèi)外命婦職員令，囊括了君主以下各級官府的官員設(shè)置及其職掌，至于縣以下的鄉(xiāng)里組織則是在《戶令》中規(guī)定的。三師三公是授予少數(shù)特殊人物的官職，從行政層級來說，可姑置不論。主體的行政架構(gòu)是“臺省”作為中樞機構(gòu)，指揮“在京諸司”與“諸州”實施朝廷的政令。

　　“臺省”指的主要是御史臺和中書、門下、尚書三省，三省作為一個整體負責中樞政令的制定和向外頒布，三省長官共為宰相。從政務(wù)運行角度看，“臺省”并列呈現(xiàn)出御史臺與尚書省經(jīng)緯交織的二元結(jié)構(gòu)特征，體現(xiàn)的是國家政務(wù)運行在總體上的兩種設(shè)計。以尚書省六部通過寺監(jiān)和州縣維持國家正常運行是主動作為的一面，以御史臺三院(臺院、殿院、察院)通過中央直貫基層的使職系統(tǒng)對尚書六部為樞紐的政務(wù)運行中出現(xiàn)的違反律令格式犯罪行為進行糾核是防范糾偏的一面。兩套系統(tǒng)并不是完全平行和平等的，雖然并稱“臺省”，尚書省在制度上地位要略高于御史臺，政務(wù)處理和申訴的環(huán)節(jié)上也處于御史臺的上端，二者在許多方面還有交叉和交集。御史臺得以與三省并列，一方面體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的層級在提升，同時也是政務(wù)運行全過程都要納入監(jiān)察范圍的需求?！芭_省”從此成為國家體制中一個重要的概念，也是官僚結(jié)構(gòu)中的最高層級，開元以后的選官制度中就不斷在強調(diào)“不歷州縣不擬臺省”的原則。

　　在《唐六典》的高度概括式表述中，“在京諸司”與“諸州”分別對應(yīng)的就是“邦國”與“天下”。這是唐代國家治理體系中的又一個二元結(jié)構(gòu)。尚書六部與九寺五監(jiān)的區(qū)別，與其說是掌政令與掌事務(wù)(參見嚴耕望《論唐代尚書省之職權(quán)與地位》)之分，還不如說是所掌為天下與邦國政務(wù)之分，六部尚書侍郎的職掌都是掌天下若干方面的政令，所有寺監(jiān)所掌則全部界定在“邦國”范圍之內(nèi)，除了事務(wù)也有政令。例如戶部尚書侍郎之職為“掌天下戶口井田之政令”，司農(nóng)卿之職則為“掌邦國倉儲委積之政令……凡京、都百司官吏祿廩，皆仰給焉”。作為掌邦國政務(wù)的寺監(jiān)，其負責的各類政務(wù)限于京師和東都范圍，盡管有一些方面或環(huán)節(jié)上也關(guān)聯(lián)地方的政務(wù)，但不具有對州縣的領(lǐng)導地位，不能向州縣發(fā)布政務(wù)文書，也不能直接承接州縣政務(wù)。刑部尚書侍郎之職為“掌天下刑法及徒隸句覆、關(guān)禁之政令”，大理卿之職則為“掌邦國折獄詳刑之事”。這種在京諸司區(qū)分于天下諸州的行政架構(gòu)，以及二者錯落地分別對接尚書六部的體制，是漢魏以來政治制度發(fā)展的總結(jié)與定型，并一直影響到后世。

　　事類與職司：使職差遣交織于尚書六部的政務(wù)類別

　　漢魏以來在文書行政中發(fā)展起來的尚書系統(tǒng)諸曹司，因其處于中樞決策與具體執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，逐漸成為政務(wù)匯總的樞紐。至隋朝將各曹司整合為尚書省的吏戶禮兵刑工六部，每部下轄四司。盡管各曹司自有其淵源，但統(tǒng)合為六部則是一種宏觀的政務(wù)分類舉措。國家政務(wù)按照尚書六部分類的原則在唐前期得到進一步完善，且地方州縣與此相對應(yīng)，州縣的辦事機構(gòu)泛稱為“六曹司”。盡管終唐一代地方的六曹司在名稱上尚未完全對應(yīng)尚書六部，但其分類的原則卻是對應(yīng)的。

　　律令體制下，尚書六部所掌涵蓋了全部國家政務(wù)，即朝廷要處理的政務(wù)都歸納到二十四司的統(tǒng)攝下。如果使用近代以來決策與行政、立法與司法等政治學術(shù)語來表述的話，唐前期的國家治理大體遵循以下原則：立法和決策“斷自宸衷”，即君主享有包括立法在內(nèi)的決策專斷權(quán)，中樞層面中書、門下和尚書三省分工協(xié)作構(gòu)成一個整體實現(xiàn)決策制定與政令頒行合一，有司層面包括在京諸司和天下諸州則以行政為主導分工對接尚書六部。歸總到尚書六部的六大部類政務(wù)都統(tǒng)攝于三省運行機制之中，無論是治官與理民、禮樂與刑罰、軍事與民事，都遵從于一個一體化運作的行政統(tǒng)攝體系。法律史研究中民、刑二分問題的爭議，很大程度上限于概念之爭，放眼唐代國家治理總體原則，這種區(qū)分在律令格式的法令體系中缺乏依據(jù)，在政務(wù)運行中更是無從談起。對于違反令、式者依格、律處罰，只要是五刑中徒(不包括徒)以下的刑罰，是在京諸司和府州各曹司及縣司皆可行使之職權(quán)，這種處罰及作出處罰的審理，都是政務(wù)裁決的范疇。涉及徒刑以上刑罰的執(zhí)行，在京諸司移交大理寺，府州各曹司則移交給法曹，大理寺和法曹對接的是尚書刑部所掌司法政務(wù)。如果出現(xiàn)抑屈不平，可以申訴，訴訟人可以向上一級官府申請重新審理。當然，申訴的受理并不能理解為司法行政二分體制中的司法活動，而是由尚書省處理的糾錯機制。

　　規(guī)定國家政務(wù)運行中職司及其相對應(yīng)事類的律令體制，必須具有一定的彈性。事類可以相對固定，但官府要處理的事務(wù)卻是層出不窮、變化不斷的。為了應(yīng)對急難險重及各種新出事務(wù)，皇帝差派體制內(nèi)的官員作為“敕使”處理，而使職最初都是從御史臺系統(tǒng)派出的。“設(shè)官以經(jīng)之，置使以緯之”(《通典》)，經(jīng)緯交織維持著律令體制的運轉(zhuǎn)。

　　王言與省符：中樞政令直貫于州縣鄉(xiāng)里的文書系統(tǒng)

　　唐代國家政務(wù)運行有著嚴密的文書系統(tǒng)，皇帝、皇太子和親王、公主都有自己的專用命令文書，行用于不同的場合和范圍。由上而下的命令文書主要是被稱為“王言”的君主制敕及尚書省以曹司為主體將制敕轉(zhuǎn)發(fā)至“在京諸司”和“天下諸州”的“省符”?！短屏洌可袝际　犯爬ㄏ滦形臅念悇e為：“凡上之所以逮下，其制有六，曰制、敕、冊、令、教、符(注：天子曰制、曰敕、曰冊，皇太子曰令，親王、公主曰教。尚書省下于州，州下于縣，縣下于鄉(xiāng)，皆曰符)?！薄胺笔钦顐鬟_最為正規(guī)的文書，只用于律令體制內(nèi)的正式官司上級對下級的命令，最終的權(quán)威則來自君主的制敕。從吐魯番出土政務(wù)文書中保留的一些殘符和符目來看，無論是西州都督府下發(fā)至其所屬各縣還是其中高昌等縣下發(fā)至所屬各鄉(xiāng)的“符”，源頭都應(yīng)有制敕(包括批復(fù)奏狀的敕旨及批復(fù)奏抄的御畫奏抄)，都是為了落實制敕精神逐級轉(zhuǎn)發(fā)的命令文書。里正輪流在縣司當值者，負責代表該鄉(xiāng)接受縣司下發(fā)的“符”，其實也就是接受朝廷頒下的制敕，他們被稱為“承符里正”(唐長孺《唐西州諸鄉(xiāng)戶口賬試釋》)。雖然《唐六典》強調(diào)依托于“符”的尚書省下于州、州下于縣的政令傳達體系，實際上御史臺在監(jiān)督國家政務(wù)運行方面也具有某種類似于尚書省的地位，御史糾劾官員的報告“奏彈”經(jīng)君主畫聞同意之后成為“御畫奏彈”，即可行下處分，州縣官司亦須承受。

　　尚書省指揮州縣鄉(xiāng)里的垂直體系中，并非每一個層級都等量齊觀，在保證上下貫通的同時，各個層級都有其核心政務(wù)，政務(wù)裁決權(quán)也是分層次的。尚書六部和諸司除了通過“省符”轉(zhuǎn)發(fā)制敕之外，還有頒布其自身政令的文書牒和帖，府州和縣司在承上級命令而頒的“符”之外，亦有牒和帖指揮公事。通過符與牒(帖)的交互使用，尚書六部和州縣鄉(xiāng)里無縫對接又各有側(cè)重，構(gòu)建起高度中央集權(quán)的自上而下的決策執(zhí)行機制。律令格式對各個環(huán)節(jié)政務(wù)申報裁決有著詳密規(guī)定，以保障朝廷政令逐級傳達到基層，基層行政節(jié)級統(tǒng)屬于朝廷。

　　(作者：劉后濱，系中國人民大學圖書館館長、歷史學院教授)

來源：光明日報

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