邵宗海：《臺(tái)北法案》對(duì)兩岸關(guān)系構(gòu)成的影響

  作者 邵宗海 澳門(mén)理工學(xué)院名譽(yù)教授

   《臺(tái)北法案》旨在強(qiáng)化臺(tái)美伙伴關(guān)系：包括美國(guó)支持臺(tái)灣鞏固“邦交”，與其他國(guó)家發(fā)展非正式伙伴關(guān)系，支持臺(tái)灣參與國(guó)際活動(dòng)，推動(dòng)雙方經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判這些內(nèi)容的由國(guó)會(huì)議員提出的臺(tái)北法案（TAIPEI Act），白宮已經(jīng)正式宣布，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在2020年3月26日簽署。

    這項(xiàng)全名是《國(guó)際保護(hù)及強(qiáng)化臺(tái)灣邦交國(guó)倡議法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act)的法律文件，簡(jiǎn)稱(chēng)則是為《臺(tái)北法案》（TAIPEI Act）。至于法案名稱(chēng)為什么簡(jiǎn)稱(chēng)會(huì)叫TAIPEI Act，是因?yàn)榘逊ò傅挠⑽拿Q(chēng)，取其每個(gè)英文字的第一個(gè)字母，合起來(lái)的縮寫(xiě)就是TAIPEI(臺(tái)北) 這個(gè)字。

   一、《臺(tái)北法案》形式上的內(nèi)容，透露了什么？

    1、臺(tái)北法案內(nèi)文中共有5個(gè)章節(jié)（section），以下為這項(xiàng)法案的重點(diǎn)摘要：

    第1條：法案名稱(chēng) 本法可稱(chēng)為“2018年國(guó)際保護(hù)及強(qiáng)化臺(tái)灣邦交國(guó)倡議法（臺(tái)北法）” 

   第2條：與臺(tái)灣的外交關(guān)系 （國(guó)會(huì)確立以下事實(shí)）

    其中有強(qiáng)調(diào)：1979年臺(tái)灣關(guān)系法載明，美國(guó)政策是要“維持美國(guó)的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及臺(tái)灣人民安全及社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的行動(dòng)”。臺(tái)灣目前在世界上只與17個(gè)國(guó)家維持“邦交”關(guān)系。

   第3條：美國(guó)有關(guān)臺(tái)灣國(guó)際承認(rèn)策略的報(bào)告 

   在本法頒行之后90天內(nèi)，并在其后每180天，國(guó)務(wù)卿或其指定人應(yīng)向適當(dāng)?shù)膰?guó)會(huì)委員會(huì)提出報(bào)告，說(shuō)明美國(guó)針對(duì)重新確認(rèn)與強(qiáng)化臺(tái)灣國(guó)際盟友關(guān)系所采取的行動(dòng)。其中“國(guó)會(huì)意見(jiàn)”（sense of Congress）認(rèn)為，美臺(tái)雙方已建立強(qiáng)韌經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，美國(guó)目前是臺(tái)灣地區(qū)第2大貿(mào)易伙伴，臺(tái)灣地區(qū)則是美國(guó)第11大貿(mào)易伙伴及重要農(nóng)產(chǎn)品出口地。法案表示，強(qiáng)健美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系一直帶來(lái)正面影響，包含刺激經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)及為雙方人民創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)。

   第4條：針對(duì)采取不利臺(tái)灣行動(dòng)的國(guó)家，授權(quán)考慮調(diào)整美國(guó)與相關(guān)國(guó)家的外交部署。其中特別指出，臺(tái)灣國(guó)際參與受阻吁美方以行動(dòng)支持協(xié)助。并要求美方也敦促美國(guó)總統(tǒng)或其指派代表，應(yīng)在領(lǐng)袖高峰會(huì)、中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)等任何與中國(guó)的雙邊互動(dòng)中，支持臺(tái)灣成為所有不以主權(quán)國(guó)家為參與資格的國(guó)際組織會(huì)員，并在其他適當(dāng)組織中取得觀察員身分。

   第5條：針對(duì)采取不利臺(tái)灣行動(dòng)的國(guó)家，國(guó)務(wù)卿可考慮結(jié)束或減少對(duì)這些國(guó)家的援助。反制中國(guó)，吁美方建立外交“賞罰制度”。其中“國(guó)會(huì)意見(jiàn)”認(rèn)為，美國(guó)行政部門(mén)應(yīng)支持臺(tái)灣強(qiáng)化其正式外交關(guān)系，以及與印太區(qū)域和世界其他地區(qū)國(guó)家的伙伴關(guān)系。為了達(dá)成這項(xiàng)目的，法案呼吁美國(guó)行政部門(mén)在適當(dāng)情況并符合美國(guó)利益下，對(duì)于明顯增強(qiáng)、強(qiáng)化或“升級(jí)”（upgrade）與臺(tái)灣關(guān)系的國(guó)家，應(yīng)考慮增加與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)、安全及外交接觸。反之，對(duì)于采取嚴(yán)重或重大行動(dòng)對(duì)臺(tái)灣安全或繁榮造成傷害的國(guó)家，美方應(yīng)考慮“改變”（alter）與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)、安全及外交接觸。

   二、《臺(tái)北法案》實(shí)質(zhì)上內(nèi)容，對(duì)兩岸關(guān)系可能造成的影響

   作者試著從法案實(shí)質(zhì)內(nèi)容作探討，發(fā)現(xiàn)應(yīng)會(huì)對(duì)兩岸帶來(lái)一些沖擊，但作者必須說(shuō)：法案重點(diǎn)仍在華麗文字而非行動(dòng)要求。

   1、在法案內(nèi)容方面，值得注意的是，在法案的條款中，有要求美國(guó)行政部門(mén)應(yīng)采取積極作為支持臺(tái)灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國(guó)的正式外交關(guān)系及非正式伙伴關(guān)系，而且依據(jù)相關(guān)國(guó)家與臺(tái)灣的關(guān)系研議相應(yīng)，調(diào)整美國(guó)與該國(guó)的關(guān)系、并指示美國(guó)行政部門(mén)官員以發(fā)言、投票及發(fā)揮影響力等方式支臺(tái)灣國(guó)際參與，并支持臺(tái)美進(jìn)行雙邊貿(mào)易談判及達(dá)成互惠互利的自由貿(mào)易協(xié)議。

   這說(shuō)明了，美國(guó)對(duì)于一些對(duì)采取重大行動(dòng)傷害臺(tái)灣的國(guó)家，在符合美國(guó)利益的適當(dāng)情況下，美方可考慮降低與該國(guó)在經(jīng)濟(jì)、安全與外交方面的交往。而大家都會(huì)了解的是：會(huì)對(duì)臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)造成美國(guó)所認(rèn)定被“傷害”的事例，這個(gè)采取“傷害”手段的對(duì)象，對(duì)美國(guó)或臺(tái)灣來(lái)說(shuō)，通常都會(huì)認(rèn)定是中國(guó)大陸。臺(tái)灣在得到美國(guó)的背后支持之后，會(huì)否直接就跳出來(lái)開(kāi)始挑戰(zhàn)北京，引發(fā)兩岸更為強(qiáng)硬的對(duì)抗？或者北京是否就開(kāi)始認(rèn)定美國(guó)的出手，就是直接介入了對(duì)中國(guó)內(nèi)政的干涉，進(jìn)而導(dǎo)致中美關(guān)系的惡化？如果這些答案都是肯定的，恐怕這些被挑起的后果影響，應(yīng)該都不是美國(guó)國(guó)會(huì)在法案通過(guò)之前所想象得到的。

   2、在法案內(nèi)容方面，另外尚有值得注意的是：美國(guó)支持臺(tái)灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國(guó)的正式外交關(guān)系與非正式伙伴關(guān)系；同時(shí)美國(guó)政府也應(yīng)支持臺(tái)灣成為不以主權(quán)國(guó)家為參與資格的國(guó)際組織會(huì)員，并在其他適當(dāng)組織中取得觀察員身分。

   依“美國(guó)支持臺(tái)灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國(guó)的正式外交關(guān)系”來(lái)解讀，是美國(guó)正式出面來(lái)支持臺(tái)灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國(guó)的“正式外交關(guān)系”？若答案是肯定的，那就是美國(guó)主動(dòng)的、積極的再度引爆“兩岸的外交對(duì)抗”，而且高舉在國(guó)際社會(huì)可以并存“兩國(guó)論”旗幟，恐怕根本不易為北京所能“接受”，是否會(huì)有更進(jìn)一步的“兩岸肉搏對(duì)抗”？讓期待兩岸和平相處的人實(shí)為堪憂(yōu)！但如果美國(guó)只是說(shuō)說(shuō)，就是不會(huì)站出來(lái)力挺，臺(tái)灣仍是一杖被玩弄的棋子。

    唯一支持臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)的參與手段上，較能讓兩岸松口氣的，是美國(guó)認(rèn)定臺(tái)灣“不以主權(quán)國(guó)家為參與資格的國(guó)際組織會(huì)員，并在其他適當(dāng)組織中取得觀察員身分”的建議。但對(duì)臺(tái)灣民眾米說(shuō)，這個(gè)法案建議的實(shí)質(zhì)意義何在？

    3、法案重點(diǎn)仍在華麗文字而非訴諸實(shí)質(zhì)行動(dòng)。譬如說(shuō)，為了爭(zhēng)取將《臺(tái)北法案》順利送出國(guó)會(huì)，眾議院相關(guān)委員會(huì)最后雖采用參院版法案案號(hào)，但仍移除了參院版法案主要提案人、共和黨籍議員賈德納（Cory Gardner）原先增添鼓勵(lì)美臺(tái)簽署自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）的章節(jié)，改以鼓勵(lì)美方“尋求機(jī)會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)美臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系”等較廣泛文字取代。對(duì)此眾議員匡希恒雖然認(rèn)為美臺(tái)雙方仍有機(jī)會(huì)簽署FTA，也盼望這個(gè)目標(biāo)能夠達(dá)成，但他坦承，沒(méi)有議員喜歡看到自己法案被修改，但他們必須面對(duì)的政治現(xiàn)實(shí)就是，法案需要足夠支持才能通過(guò)。這也表示，在法案華麗的文字下，仍有不同思考的政治勢(shì)力在抗衡，因此對(duì)北京來(lái)說(shuō)，今后發(fā)展也不需過(guò)慮。

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