王英津：關(guān)于增設(shè)特別行政區(qū)副行政長(zhǎng)官的構(gòu)想

     作者 王英津 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、國(guó)發(fā)院研究員

　　根據(jù)香港基本法和澳門基本法，特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官既是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，也是特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)，在特別行政區(qū)的政治體制中處于極為重要的法律地位。從當(dāng)前特別行政區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，在現(xiàn)有行政長(zhǎng)官的基礎(chǔ)上增設(shè)副行政長(zhǎng)官，不僅是深入推進(jìn)“一國(guó)兩制”實(shí)踐的要求，也是堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系的選擇。

　　一、增設(shè)副行政長(zhǎng)官的必要性

　　該制度創(chuàng)新不論對(duì)中央行使全面管治權(quán)抑或特別行政區(qū)行使高度自治權(quán)，均具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下六個(gè)方面。

　　一是有助于強(qiáng)化特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)體制。很長(zhǎng)一段時(shí)間，香港行政主導(dǎo)體制難以有效運(yùn)行，原因是多方面的，其中之一便是行政長(zhǎng)官缺乏得力副職的協(xié)助。中外政治實(shí)踐均表明，縱向權(quán)力配置的“扁平化”組織結(jié)構(gòu)不利于維護(hù)高層治理主體的政治權(quán)威，而香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官直接“臨民”的制度則是“扁平化”結(jié)構(gòu)的極端形式，該制度固然有其產(chǎn)生的歷史原因與運(yùn)作的鮮明特色，但從國(guó)家治理的角度看，不利于維護(hù)行政長(zhǎng)官的權(quán)威性。倘若增設(shè)副行政長(zhǎng)官，便可在一定程度上增加行政長(zhǎng)官與香港市民之間的“間隔”，這種“距離感”有助于增強(qiáng)行政長(zhǎng)官的政治權(quán)威，以更好維護(hù)和保障行政主導(dǎo)架構(gòu)的有效運(yùn)行。

　　二是有助于完善特別行政區(qū)的代表制度。按照基本法，行政長(zhǎng)官是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，能以特別行政區(qū)的名義從事活動(dòng)，代表特別行政區(qū)處理對(duì)內(nèi)對(duì)外的重大事務(wù)。眾所周知，行政長(zhǎng)官代表制度需要有相關(guān)制度加以配套和支撐才能更好落實(shí)，但目前的配套制度建設(shè)存在些許不足。例如，三司司長(zhǎng)代理行政長(zhǎng)官的制度規(guī)定，在法理的周延性上存有瑕疵。因?yàn)樗鹃L(zhǎng)僅是行政部門的官員，如果其在政府(行政系統(tǒng))層面上代行行政長(zhǎng)官職權(quán)，尚可從法理上能清晰解釋;但如果在特別行政區(qū)層面上代行行政長(zhǎng)官職權(quán)，其代理職權(quán)可能要涵蓋立法、行政和司法的整個(gè)特別行政區(qū)事務(wù)，這在法理上就難以周延解釋。如果增設(shè)副行政長(zhǎng)官一職，上述問(wèn)題便迎刃而解，其代理的合法性、全面性、周延性、權(quán)威性將大為增加，同時(shí)也可使特別行政區(qū)的代表制度更加完整。

　　三是有助于提升特別行政區(qū)政府的管治效能。增設(shè)副行政長(zhǎng)官符合國(guó)內(nèi)外大都市行政首長(zhǎng)制度設(shè)置的慣例。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，中國(guó)的普通省級(jí)行政單位均設(shè)有多名副省長(zhǎng)，自治區(qū)設(shè)多名副主席，直轄市設(shè)有多名副市長(zhǎng)。在日常政府管理中，這些副職行政領(lǐng)導(dǎo)分管某些工作，協(xié)助省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、直轄市長(zhǎng)處理相關(guān)事務(wù)。從國(guó)際上來(lái)看，大多數(shù)與香港規(guī)模類似的大城市，也多設(shè)有副市長(zhǎng)，以協(xié)助市長(zhǎng)處理市政相關(guān)事宜。從歷史上看，香港曾經(jīng)有過(guò)副總督的先例，在回歸前的“直通車”方案中也曾有中國(guó)人擔(dān)任香港副總督的設(shè)想，只是后來(lái)因彭定康的“政改”方案而夭折。從現(xiàn)實(shí)層面看，特別行政區(qū)的管理事務(wù)繁雜，倘若增設(shè)副行政長(zhǎng)官，其可根據(jù)相關(guān)規(guī)定或接受行政長(zhǎng)官的委托，分擔(dān)行政長(zhǎng)官的某些職責(zé)，這有助于行政長(zhǎng)官騰出主要精力處理關(guān)涉特別行政區(qū)發(fā)展的大事要事，更好地領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府施政，從而提升特別行政區(qū)政府的管治效能。

　　四是有助于保持特別行政區(qū)政府運(yùn)作的連續(xù)性。按照基本法規(guī)定，行政長(zhǎng)官短期不能履行職務(wù)時(shí)，由政務(wù)司司長(zhǎng)、財(cái)政司司長(zhǎng)、律政司司長(zhǎng)依次臨時(shí)代理其職務(wù)。但實(shí)際情況是，行政長(zhǎng)官對(duì)外出訪或參加某些國(guó)際活動(dòng)時(shí)，經(jīng)常需要政務(wù)司司長(zhǎng)陪同，甚至還需要其他司長(zhǎng)一起陪同。即使代理行政長(zhǎng)官履行職務(wù)的司長(zhǎng)盡職盡責(zé)，但因其權(quán)威性相對(duì)不足，在遇到稍難處理的事宜時(shí)，通常傾向于將問(wèn)題拖至行政長(zhǎng)官返回后再處理，這不利于保持和提高行政效率。另外，代理行政長(zhǎng)官履行職務(wù)的行為，必定會(huì)對(duì)實(shí)施代理的司長(zhǎng)產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系，這也會(huì)影響到代理的實(shí)效。倘若設(shè)立副行政長(zhǎng)官，由副行政長(zhǎng)官在行政長(zhǎng)官外出期間代行職權(quán)，就可以避免上述問(wèn)題，從而始終保證特別行政區(qū)政府的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　五是有助于特別行政區(qū)更好地開(kāi)展對(duì)外交往。一方面，盡管港澳特別行政區(qū)與內(nèi)地的民族區(qū)域自治地方都是中國(guó)下轄的自治地方，但港澳特別行政區(qū)是具有公法人地位的地方自治團(tuán)體，這是兩者的最大不同。特別行政區(qū)的公法人地位決定了其在國(guó)際上具有不同于一般自治地方單位的特殊地位，行政長(zhǎng)官會(huì)經(jīng)常外出參加國(guó)際交往活動(dòng)。如果行政長(zhǎng)官因特別行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)纏身而無(wú)法前往，可以委派副行政長(zhǎng)官前去出席。副行政長(zhǎng)官的代表性遠(yuǎn)比“三司”司長(zhǎng)正式，既可凸顯特別行政區(qū)的國(guó)際地位和影響，也更容易獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。另一方面，增設(shè)副行政長(zhǎng)官有助于特別行政區(qū)與國(guó)內(nèi)外大都市更好地開(kāi)展對(duì)等交往。例如，倘若中國(guó)內(nèi)地的副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、直轄市副市長(zhǎng)率團(tuán)來(lái)訪，可由特別行政區(qū)副行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)出面接待，而不必勞煩行政長(zhǎng)官。這種對(duì)等交往有助于加強(qiáng)特別行政區(qū)與國(guó)內(nèi)外大城市之間的了解與合作。

　　六是有助于與現(xiàn)代國(guó)家政體理論及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)接軌。按照現(xiàn)代政治學(xué)上的政體學(xué)說(shuō)，政體形式可劃分為總統(tǒng)制、內(nèi)閣制與半總統(tǒng)制三種。從世界各國(guó)的政治實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)閣制國(guó)家，除了荷蘭、西班牙、泰國(guó)、馬來(lái)西亞等國(guó)之外，一般不設(shè)副首相或副總理;半總統(tǒng)制國(guó)家一般不設(shè)置副總統(tǒng)或副總理;總統(tǒng)制國(guó)家中，為協(xié)助總統(tǒng)推行政務(wù)，通常設(shè)立副總統(tǒng)一職。雖然香港、澳門特別行政區(qū)不是國(guó)家，其政體也不屬于內(nèi)閣制、總統(tǒng)制或半總統(tǒng)制中的任何一種，但如果一定要按照上述三種類型進(jìn)行歸類，特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)型政治架構(gòu)更接近總統(tǒng)制，因此，增設(shè)副行政長(zhǎng)官符合特別行政區(qū)行政主導(dǎo)型政治架構(gòu)的特點(diǎn)。

　　二、增設(shè)副行政長(zhǎng)官的可行性

　　任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新，從初始的理論構(gòu)想到最終轉(zhuǎn)化為政治實(shí)踐，僅僅具有必要性是不夠的，還需具有可行性，兩者缺一不可。增設(shè)特別行政區(qū)副行政長(zhǎng)官的現(xiàn)實(shí)可能性具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　一是在中央層面，容易獲得認(rèn)可和通過(guò)。從中央的角度看，這是一項(xiàng)有助于更好地管治特別行政區(qū)的改革。增設(shè)副行政長(zhǎng)官，雖是一項(xiàng)政治議題，但其內(nèi)容卻偏重治理，或者說(shuō)是治理成分濃厚的政治議題，不像原來(lái)的“雙普選”、制定香港國(guó)安法、完善香港選舉制度等議題那般敏感，不容易引發(fā)矛盾，因而中央對(duì)這一改革的顧慮將比較小，容易認(rèn)可和支持。

　　二是在特別行政區(qū)層面，符合民眾的政治期待。從特別行政區(qū)的角度看，增設(shè)副行政長(zhǎng)官是一項(xiàng)“做加法”的增量改革，可為特別行政區(qū)增加而非減少利益，故不易在特別行政區(qū)內(nèi)部引起抵觸，落實(shí)這一改革的阻力也會(huì)較小。筆者曾在2016年對(duì)在北京地區(qū)的高校中就讀的港澳籍青年學(xué)生做過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，有89%的學(xué)生支持這一制度設(shè)計(jì)。

　　三是在技術(shù)操作層面，有成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。增設(shè)副行政長(zhǎng)官可能會(huì)涉及到修改基本法，但在目前修改基本法的條件尚不具備的情況下，可以嘗試?yán)@開(kāi)修改基本法去推動(dòng)這一改革。近幾年，中央在制定香港國(guó)安法、完善香港選舉制度方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，譬如，采取中央“授權(quán)+立法”、“授權(quán)+修法”模式，然后將相關(guān)法律文件列入基本法附件，導(dǎo)入特別行政區(qū)實(shí)施。這些成功的操作案例，可為增設(shè)副行政長(zhǎng)官提供思路借鑒。

　　三、增設(shè)副行政長(zhǎng)官的規(guī)范要點(diǎn)

　　在增設(shè)副行政長(zhǎng)官問(wèn)題上，今后不論是通過(guò)修改基本法，還是變通立法或其他方式來(lái)完成，均必須在法律文件中明確規(guī)定“副行政長(zhǎng)官”的角色、性質(zhì)、地位和職責(zé)，核心要點(diǎn)包括以下三個(gè)方面。

　　一是輔佐行政長(zhǎng)官。應(yīng)明確規(guī)定：“特別行政區(qū)副行政長(zhǎng)官協(xié)助行政長(zhǎng)官工作。副行政長(zhǎng)官受行政長(zhǎng)官委托，可以代行行政長(zhǎng)官的部分職權(quán)”。據(jù)此，副行政長(zhǎng)官是行政長(zhǎng)官的副手，在行政長(zhǎng)官的授權(quán)或要求下，可以承擔(dān)行政長(zhǎng)官的某些職責(zé)，協(xié)助行政長(zhǎng)官處理相關(guān)事務(wù)，扮演輔佐行政長(zhǎng)官的角色。

　　二是代理行政長(zhǎng)官。副行政長(zhǎng)官對(duì)行政長(zhǎng)官的職務(wù)代理包括臨時(shí)代理和缺位代理。針對(duì)臨時(shí)代理情形，應(yīng)明確規(guī)定：“當(dāng)行政長(zhǎng)官因事不能出席行政會(huì)議或因故不能履行職務(wù)時(shí)，副行政長(zhǎng)官均有權(quán)代其主持會(huì)議或代行其職務(wù)”。針對(duì)缺位代理，應(yīng)明確規(guī)定：“行政長(zhǎng)官辭職或出缺時(shí)，在中央政府未任命新的行政長(zhǎng)官前，由副行政長(zhǎng)官暫行代理?！?/p>

　　三是出席行政會(huì)議。應(yīng)明確規(guī)定：“特別行政區(qū)行政會(huì)議(行政會(huì))是協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的機(jī)構(gòu)，其成員由行政長(zhǎng)官?gòu)男姓C(jī)關(guān)的主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士中委任，其任免由行政長(zhǎng)官?zèng)Q定。行政會(huì)議由行政長(zhǎng)官主持，副行政長(zhǎng)官應(yīng)是行政會(huì)議的當(dāng)然成員，出席行政會(huì)議;在特殊情況下，可接受行政長(zhǎng)官的委托，主持行政會(huì)議?！?/p>

　　至于副行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式，主要有兩種思路：一是比照行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生方式，即“選舉委員會(huì)選舉+中央任命”;二是比照政府主要官員的產(chǎn)生方式，即“行政長(zhǎng)官提名+中央任命”的方式。筆者傾向于比照政府主要官員的產(chǎn)生方式，這樣有助于維護(hù)行政主導(dǎo)型政治架構(gòu)。但隨著未來(lái)(香港)特別行政區(qū)政治生態(tài)環(huán)境的改善和各項(xiàng)條件的成熟，推行“雙普選”時(shí)，可以考慮實(shí)行行政長(zhǎng)官與副行政長(zhǎng)官搭檔競(jìng)選，產(chǎn)生方式可以比照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，這樣有助于加強(qiáng)行政長(zhǎng)官與副行政長(zhǎng)官的認(rèn)受性。當(dāng)然，具體制度安排如何，取決于特別行政區(qū)未來(lái)發(fā)展的情勢(shì)和條件。

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