王英津:淺析“一國兩制”適用于臺灣的海域管轄問題

　王英津 

　　作者 王英津 中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授

　　2019年1月2日，習(xí)近平總書記在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀(jì)念會上的講話中正式提出要探索“一國兩制”臺灣方案;[①]2022年8月10日，國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室和國務(wù)院新聞辦公室共同發(fā)布《臺灣問題與新時代中國統(tǒng)一事業(yè)》白皮書，再次強調(diào)探索“一國兩制”臺灣方案的意義。[②]目前這一探索正在穩(wěn)步向前推進，其內(nèi)容涵蓋不同領(lǐng)域的眾多議題，其中，統(tǒng)一后如何在中央政府與臺灣特別行政區(qū)之間劃分和配置臺灣目前所控制海域(包括環(huán)臺、澎、金、馬周邊海域和南海地區(qū)環(huán)太平島、環(huán)東沙島周邊海域等)的管轄權(quán)問題(以下亦稱“涉臺海域管轄權(quán)劃分問題”)，不僅是探索“一國兩制”臺灣方案的重要內(nèi)容，還是統(tǒng)一后中央政府對臺灣特別行政區(qū)實施有效治理的重要根據(jù)。長期以來，因該問題涉及多個學(xué)科的交叉或復(fù)合，致使對它的研究并未引起應(yīng)有重視。然而，隨著民族復(fù)興進程和兩岸統(tǒng)一步伐的加快，該問題亟待深入研究并提出解決方案。

　　一、涉臺海域管轄權(quán)劃分是未來統(tǒng)一時必須解決的問題

　　未來涉臺海域管轄權(quán)劃分問題的解決方案，與臺灣及其周邊地理環(huán)境、兩岸關(guān)系的內(nèi)在法理、兩岸在東海和南海地區(qū)分別控制部分島礁及管轄現(xiàn)狀、未來兩岸統(tǒng)一方式以及統(tǒng)一后的制度安排等因素密切相關(guān)。其中，最核心的是統(tǒng)一后的軍事安全問題。

　　目前，大陸仍然堅持“和平統(tǒng)一、一國兩制”的基本方針，所以下文分析將基于這一方針政策而展開。至于因“臺獨”分裂勢力和外部干涉勢力觸碰《反分裂國家法》第八條規(guī)定的三種情形[③]而迫使大陸采取非和平手段、順之完成對臺灣當(dāng)局所控島嶼及相關(guān)海域的占領(lǐng)和管治，之后是否授予臺灣特別行政區(qū)某些事務(wù)性海域管轄權(quán)以發(fā)揮其就近管轄優(yōu)勢，從而降低管轄成本，那是另外一碼事，不屬于本文分析的內(nèi)容。

　　涉臺海域管轄問題不僅在宏觀領(lǐng)域關(guān)涉中國的主權(quán)、安全、發(fā)展利益問題，而且在具體領(lǐng)域關(guān)涉統(tǒng)一后以一個中國名義對外行使屬地管轄權(quán)與統(tǒng)一后兩岸之間地域管轄權(quán)的協(xié)調(diào)分配問題。從目前情況推斷，臺灣方面必然會在兩岸協(xié)商談判中主張維持現(xiàn)有的對相關(guān)海域的管轄權(quán)。臺灣當(dāng)局實際上是一個四面環(huán)海的中國地方割據(jù)政權(quán)，長期行使著部分海洋管轄權(quán)并建構(gòu)起自身的一套海域管轄機構(gòu)和制度。目前臺灣當(dāng)局不僅控制著3.6萬平方公里的陸地，還控制著廣袤的海域。在當(dāng)今高科技開發(fā)和利用時代，這些海域具有特殊價值和戰(zhàn)略意義：一是海面上關(guān)乎交通、巡航、執(zhí)法等管轄權(quán)的行使;二是海面下關(guān)乎大量礦藏、石油、天然氣、生物等資源的開發(fā)和利用;三是海域上空關(guān)乎到所控空域、防空識別區(qū)的劃分和空域安全問題。在臺灣方面看來，其控制的有些海域處于其政權(quán)管轄范圍內(nèi)，是其所謂“固有疆域”的一部分，也是其“捍衛(wèi)自身安全”的重要屏障。所以，未來兩岸統(tǒng)一談判時，臺灣方面目前所控海域的未來管轄權(quán)問題必定會成為一個焦點問題。

　　第一，解決該問題是探索“一國兩制”臺灣方案的重要內(nèi)容。人們在討論兩岸統(tǒng)一時，通?？紤]的是大陸與臺、澎、金、馬這些陸地部分管轄權(quán)的統(tǒng)一，而忽視與臺、澎、金、馬周邊海域及臺灣當(dāng)局實際控制的南海部分海域管轄權(quán)的統(tǒng)一。目前在南海海域，臺灣方面除控制著東沙島這一東沙群島的唯一島嶼外，還控制著南沙群島中的太平島和中洲島。臺灣當(dāng)局不僅將南海地區(qū)上述三個島嶼周邊12海里內(nèi)的海域劃歸為“領(lǐng)海”，還主張將太平島周邊12海里以外、200海里以內(nèi)的海域劃歸為“專屬經(jīng)濟區(qū)”，并不定期在這些海域展開“巡航活動”。另外，在臺灣海峽水域，臺灣方面目前堅持以所謂“臺海中線”劃分兩岸的管轄權(quán)。兩岸進行統(tǒng)一談判時，倘若臺灣方面借“一國兩制”所許諾的“最大限度維持不變”而力爭繼續(xù)對上述島嶼及其周邊海域行使管轄權(quán)，從而排斥中央政府的管轄權(quán)，將不利于捍衛(wèi)我國海洋主權(quán)和保障兩岸共同利益。這是因為：一是臺灣方面的綜合實力非常有限，無法為主張和維護我國上述海域的海洋權(quán)益提供堅強后盾和強力保障;二是統(tǒng)一后的國家海洋防務(wù)與島嶼治理需要整體布局、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動，倘若將管轄權(quán)一分為二，勢必會造成指揮系統(tǒng)的不統(tǒng)一，進而導(dǎo)致政令不暢、權(quán)責(zé)不明。[④]但從另一方面說，倘若中央政府完全排斥臺灣特別行政區(qū)參與上述相關(guān)海域的管轄和治理，一方面不利于從整體上、戰(zhàn)略上維護中國在這些海域的主權(quán)和相關(guān)權(quán)益，另一方面不利于統(tǒng)一后及時化解在相關(guān)海域發(fā)生的各種糾紛和矛盾。具體而言，其一，臺灣方面具有相關(guān)海域涉外管轄和地域管轄的豐富經(jīng)驗及便利條件，讓其繼續(xù)參與某些海域的管轄和治理更容易收到治理實效;其二，從地域管轄的角度來說，兩岸統(tǒng)一后，中央政府不可能只將臺灣特別行政區(qū)的行政管轄范圍限定于目前其所控制的島嶼，也應(yīng)該包括島嶼周邊一定范圍的海域(具體情況屆時經(jīng)由兩岸協(xié)商談判確定)，因而賦予臺灣特別行政區(qū)在相關(guān)海域行使某些非主權(quán)性的地域管轄權(quán)，符合臺灣特別行政區(qū)及其民眾的現(xiàn)實利益?；谝陨蟽煞矫娴目剂?，統(tǒng)一后中央政府與臺灣特別行政區(qū)共同實施對臺灣當(dāng)局目前所控海域的管轄和治理就成為必要選擇，在此基礎(chǔ)上，如何在兩者之間恰當(dāng)?shù)貏澐趾团渲孟嚓P(guān)海域管轄權(quán)也就成為需要深入探討的問題。

　　第二，解決該問題是統(tǒng)一后保障中央政府統(tǒng)一行使中國主權(quán)的內(nèi)在要求。兩岸統(tǒng)一的實質(zhì)是主權(quán)行使權(quán)的統(tǒng)一，它內(nèi)在地要求對臺灣當(dāng)局目前所控海域的管轄權(quán)進行重新劃分和配置。在南海海域，目前兩岸分別占據(jù)和管轄著部分島礁及相關(guān)海域，各自為政，相安共存。臺灣方面對于大陸方面控制部分島礁的事實基本上不予發(fā)聲，很少聲稱大陸方面控制的島礁屬于所謂“中華民國”，也沒有訴求從大陸方面手中收回這些島礁;與此同時，大陸方面也很少公開聲稱要收回臺灣當(dāng)局目前控制的島礁。截至目前，兩岸在這個問題上“心照不宣”，能夠暫時“默認(rèn)”對方控制目前海域的現(xiàn)狀，很少公開挑戰(zhàn)對方。[⑤]但必須注意的是，這一狀況是特定歷史階段的產(chǎn)物，不可能永久持續(xù)下去。統(tǒng)一后，中央政府必定要收回對這些島礁及相關(guān)海域的管轄權(quán)以從整體上維護中國的主權(quán)、安全、發(fā)展利益，即使通過授權(quán)允許臺灣方面繼續(xù)行使部分地域管轄權(quán)，也必須以不影響中央政府利用這些島礁及海域在南海進行安全和軍事防衛(wèi)為前提;而臺灣方面則希望能對目前實際控制的部分島礁及相關(guān)海域?qū)嵭杏谰眯怨茌牐@是兩岸雙方的分歧所在。在臺灣海峽水域，雖然大陸方面在法理上從未承認(rèn)目前臺灣方面所謂的“臺海中線”，但基于兩岸和平發(fā)展大局的考慮，在過去的很長一段時期內(nèi)也與臺灣方面保持著某種程度的“默契”，從而給外界造成“它是一條屬地管轄分界線”的錯覺。統(tǒng)一后，雙方如何劃分臺灣海峽水域的管轄權(quán)，不僅涉及到地域管轄權(quán)的合理配置問題，更涉及到海峽航行安全與國家安全的維護問題，故而需要作出相應(yīng)制度安排。

　　第三，解決該問題有助于統(tǒng)一后中央與臺灣特別行政區(qū)的分工協(xié)作。從法理上說，統(tǒng)一后解決臺灣環(huán)島海域及其控制的南海島礁周邊海域的管轄權(quán)劃分問題，是一個主權(quán)國家內(nèi)部的問題，所以不能適用或參照國際海洋法關(guān)于領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)的理論及規(guī)則，當(dāng)然也不受12海里領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟區(qū)規(guī)則的拘束。但由于在臺灣特別行政區(qū)實行“一國兩制”，統(tǒng)一后就存在類似內(nèi)地與香港(或澳門)之間的境內(nèi)和境外劃分，過境需要履行“過口岸”的管制手續(xù);換言之，未來兩岸統(tǒng)一后，也存在國家內(nèi)部境內(nèi)與境外之別。相對于大陸，臺灣特別行政區(qū)管轄下的環(huán)島海域及南海海域在主權(quán)屬性上屬于國內(nèi)的“境外”領(lǐng)土。那么，中央政府的軍隊、飛機、艦船進入這些國內(nèi)的“境外領(lǐng)土”，是否須先行征得臺灣特別行政區(qū)的同意?如果答案是肯定的，那么，這不僅無法體現(xiàn)中央政府的主權(quán)行使權(quán)，而且不利于中央政府在上述海域有力維護中國的主權(quán)、安全、發(fā)展利益;如果答案是否定的，那么，該如何從法理上闡釋其與“一國兩制”的內(nèi)嵌性?這一系列問題，均需要我們在探索“一國兩制”臺灣方案時展開前瞻性思考并作出相應(yīng)制度安排。

　　二、歷史上罕有統(tǒng)一后劃分海域管轄權(quán)的參考經(jīng)驗

　　無論是歷史上還是當(dāng)今國際社會，一個國家完成統(tǒng)一后，一般不涉及中央與地方如何劃分海域管轄權(quán)的問題，即使涉及，也多是在行政區(qū)劃意義上的劃分。環(huán)顧全球，國家統(tǒng)一多是完成陸地領(lǐng)土的統(tǒng)一，如1990年10月東、西德國的統(tǒng)一;即使涉及海洋水域管轄問題的，也多以武力方式統(tǒng)一，如20世紀(jì)70年代中期北越通過戰(zhàn)爭完成越南統(tǒng)一，且在統(tǒng)一后實行一國一制，從而使問題簡單化，不存在如何劃分海域管轄權(quán)的問題。從既有的統(tǒng)一案例看，關(guān)涉海洋管轄問題的典型案例，是1964年坦噶尼喀共和國和桑給巴爾人民共和國合并后組成坦桑尼亞聯(lián)合共和國。合并之前，桑給巴爾人民共和國主要管轄桑給巴爾島及其周邊海域，背靠非洲大陸，面向印度洋，與坦噶尼喀共和國隔著一道22英里寬的奔巴海峽。這與中國臺海兩岸的地理境況十分相似，臺灣地區(qū)背靠中國大陸，面向太平洋，與中國大陸有臺灣海峽相隔。1964年，坦噶尼喀與桑給巴爾合并為坦桑尼亞聯(lián)合共和國后，因其不實行“一國兩制”，故坦桑尼亞在處理中央政府與桑給巴爾人民共和國原控海域管轄權(quán)問題時亦未遇到棘手問題，所以該案例為臺海兩岸在“一國兩制”下劃分海洋管轄權(quán)問題所提供的借鑒非常有限?？梢哉f，如何處理海洋管轄問題是兩岸統(tǒng)一后所遇到的一個獨特性問題。首先，臺灣地區(qū)四周環(huán)海，且在廣袤的南海地區(qū)占據(jù)著幾個島嶼;其次，統(tǒng)一后將在臺灣地區(qū)實行“一國兩制”，否則，即便臺灣地區(qū)四面環(huán)海，也不存在海域管轄權(quán)的劃分問題。未來中央與臺灣特別行政區(qū)的海域管轄權(quán)劃分，看似是一個專業(yè)性很強的海洋問題，其實不然，其涉及中國在南海捍衛(wèi)主權(quán)及相關(guān)海洋權(quán)益的戰(zhàn)略支點問題。因此，須從捍衛(wèi)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識這一問題的重要性。

　　從香港和澳門來看，由于它們均是城市，且面臨的是海灣而非海洋，所以它們回歸后的“一國兩制”安排中均不涉及如何劃分海洋中部分水域的管轄權(quán)問題，而是按照“一國兩制”和基本法的精神，由兩個特別行政區(qū)繼續(xù)對其瀕臨的海灣實行有效管治。但臺灣問題與香港、澳門問題顯著不同之一，就是存在海域管轄和治理問題，因此，盡管香港、澳門兩個特別行政區(qū)實行“一國兩制”已有20多年，并為“一國兩制”臺灣方案的多方面設(shè)計提供豐富的經(jīng)驗，但在海洋管轄權(quán)劃分問題上卻提供不了可資借鑒的經(jīng)驗。

　　回顧?quán)囆∑酵井?dāng)年關(guān)于在臺灣實行“一國兩制”設(shè)想的一系列論述，主要針對臺灣地區(qū)的陸地部分，而沒有涉及海洋部分。究其原因，20世紀(jì)80年代改革開放之初，中國還是一個落后的發(fā)展中國家，各項事業(yè)百廢待興，人們的海權(quán)意識還沒有上升到一定的高度，中國的海洋強國戰(zhàn)略也未提上日程。

　　綜上，統(tǒng)一后如何處理臺灣目前所控海域的未來管轄問題，我們一沒有現(xiàn)成的外國經(jīng)驗可以借鑒，二沒有港澳“一國兩制”實踐的經(jīng)驗可以參考，三沒有歷任黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)論述可以遵循。鑒于以上分析，未來解決臺灣目前所控相關(guān)海域的管轄權(quán)問題，必須立足兩岸關(guān)系的實際，結(jié)合現(xiàn)實情況探尋解決這一問題的思路和方法。

　　三、統(tǒng)一后兩岸劃分涉臺海域管轄權(quán)的基本原則

　　筆者認(rèn)為，兩岸統(tǒng)一后中央政府處理臺灣當(dāng)局目前所控海域管轄權(quán)問題應(yīng)該堅持以下三個原則。

　　第一，堅持“一國兩制”框架下的變與不變相區(qū)分的原則。探索處理臺灣所控海域管轄權(quán)問題的方案，應(yīng)在“一國兩制”框架下進行?！耙粐鴥芍啤钡暮诵氖菍崿F(xiàn)國家統(tǒng)一，“一國”是實行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國”，并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)。[⑥]實現(xiàn)國家完全統(tǒng)一，不僅要求在法理上，更要求在事實上落實中國主權(quán)行使權(quán)的統(tǒng)一，這意味著由臺灣方面控制某些海域的情形必須“有所變”，但“兩制”本身又意味著某種程度上維持臺灣社會現(xiàn)行制度和生活方式“有所不變”。未來在劃分臺灣方面所控海域的管轄權(quán)問題上，哪些不需要變，哪些需要變、如何變，以及如何處理臺灣特別行政區(qū)與東南亞相關(guān)國家在事務(wù)性海域管轄權(quán)問題上的沖突問題等，應(yīng)當(dāng)成為“一國兩制”臺灣方案需要重點解決的問題。

　　第二，堅持主權(quán)性管轄權(quán)與事務(wù)性管轄權(quán)相區(qū)分的原則。按照現(xiàn)代單一制國家縱向權(quán)力配置的原理，以及主權(quán)與事權(quán)相區(qū)分的原則，通常將主權(quán)性管轄權(quán)劃歸中央、事務(wù)性管轄權(quán)劃歸地方。據(jù)此，未來處理臺灣地區(qū)目前所控海域管轄權(quán)問題的原則是，但凡關(guān)乎中國的主權(quán)、安全、發(fā)展利益的管轄權(quán)，中央政府應(yīng)予以收回，具體來說，中央政府應(yīng)收回那些主權(quán)性、政治性、安全性的管轄權(quán)，僅將經(jīng)濟性、事務(wù)性、功能性的管轄權(quán)繼續(xù)交由臺灣特別行政區(qū)行使。中央政府行使上述管轄權(quán)不會干涉臺灣特別行政區(qū)內(nèi)部的自治事務(wù)，不會影響臺灣特別行政區(qū)在相關(guān)海域的海洋權(quán)益。毋庸置疑，在原則性、框架性層面進行主權(quán)性與事務(wù)性管轄權(quán)的劃分具有重要價值和意義，但在實操層面，卻很難真正厘清某些權(quán)力事項的性質(zhì)究竟是主權(quán)性抑或事務(wù)性，這為我們在中央政府與臺灣特別行政區(qū)之間進行管轄權(quán)劃分配置造成了困難。未來對那些介于交叉或模糊地帶的管轄權(quán)如何進行界定、劃分和配置，是亟待學(xué)界加強研究的重要問題。

　　第三，堅持對內(nèi)與對外相區(qū)分的原則。統(tǒng)一后，兩岸在根本利益上呈現(xiàn)出一致性，所以設(shè)計解決問題的方案，必須立足于充分發(fā)揮兩岸各自的優(yōu)勢，一致對外，共同捍衛(wèi)統(tǒng)一后的中國主權(quán)、安全和發(fā)展利益。統(tǒng)一后，中央政府與臺灣特別行政區(qū)關(guān)于涉臺海域管轄權(quán)的劃分不能按照或比照1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)則，而應(yīng)作為一個國家內(nèi)部的事項來處理。無論是統(tǒng)一前，還是統(tǒng)一后，兩岸在海域管轄中所產(chǎn)生的問題都是一個中國內(nèi)部的問題，不能適用國際海洋法。例如，統(tǒng)一后太平島周邊海域的12海里領(lǐng)海、200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的劃分，適用于中國與外國之間，而不適用于統(tǒng)一后的中央政府與臺灣特別行政區(qū)之間，否則，這意味著將中國內(nèi)部問題“國際化”，將中央政府與臺灣特別行政區(qū)的關(guān)系比照國家與國家的關(guān)系來處理，嚴(yán)重違背一個中國原則和統(tǒng)一后的“一國一府”原則。統(tǒng)一后，在處理涉臺海域管轄的過程中，臺灣特別行政區(qū)的局部利益應(yīng)服從和服務(wù)于國家整體利益，凡是不利于維護國家整體利益的制度安排，中央政府有權(quán)不予認(rèn)可和采納。統(tǒng)一后，中央政府應(yīng)從主權(quán)、安全和發(fā)展利益的戰(zhàn)略高度制定涉臺海洋管理制度，臺灣特別行政區(qū)可行使中央政府授予的部分事務(wù)性、經(jīng)濟性、功能性海域管轄權(quán)，但其行使必須服從于國家海洋管轄的整體布局，防止出現(xiàn)多個海洋治理主體彼此分割、各自為政的局面。同時，要提前預(yù)防和解決兩岸統(tǒng)一后在海域管轄權(quán)問題上的潛在爭議或矛盾，譬如，統(tǒng)一后兩岸漁民在相關(guān)海域發(fā)生民事糾紛問題及其司法管轄問題等，諸如此類的問題均需要政界和學(xué)界先行展開研究。

　　四、關(guān)于統(tǒng)一后涉臺海域管轄權(quán)劃分的基本設(shè)想

　　目前臺灣當(dāng)局實際控制的島嶼大概可分為三部分：一是臺灣、澎湖、金門、馬祖;二是南海地區(qū)的太平島;[⑦]三是南海地區(qū)東沙群島的東沙島。與此相對應(yīng)，我們也將臺灣控制海域的管轄權(quán)分為三部分：一是臺、澎、金、馬周邊海域的管轄權(quán);二是南海太平島周邊海域的管轄權(quán);三是南海東沙島及其它島礁周邊海域管轄權(quán)。

　　根據(jù)上述三個海域的具體情形及相關(guān)法律地位，以前述的三大原則為指導(dǎo)，以統(tǒng)一后實行“一國兩制”為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一后有利于維護中國的主權(quán)、安全、發(fā)展利益為前提，筆者對統(tǒng)一后如何劃分和配置臺灣當(dāng)局目前所控三大海域的管轄權(quán)問題提出如下設(shè)想。

　　第一，臺、澎、金、馬周邊海域的管轄權(quán)劃分與配置。按照上述主權(quán)性管轄權(quán)與事務(wù)性管轄權(quán)相區(qū)分的原則，凡是涉及捍衛(wèi)國家領(lǐng)土和海上安全的主權(quán)性事項，例如抵御外來侵略、外國船舶的查證、跟蹤監(jiān)視與登臨檢查等，均由中央政府的軍隊和海警部隊行使管轄權(quán)，臺灣特別行政區(qū)的海巡部門負(fù)有協(xié)助義務(wù)。而對于海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查和涉海爭端等事務(wù)性事項，則由兩岸在劃定臺灣海峽內(nèi)行政區(qū)劃界線(并非臺灣方面目前主張的所謂“海峽中線”)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地域管轄原則，可授權(quán)臺灣特別行政區(qū)行使部分管轄權(quán)。但鑒于臺灣海峽作為“用于國際航行的海峽”的法律地位[⑧]及其在國家安全方面的特殊性，未來中央政府在臺灣海峽的相關(guān)活動，以及建造和保護相關(guān)設(shè)施，如建造和保護跨海大橋、海底隧道或其他設(shè)施，既屬于主權(quán)性和安全性事項，也屬于事務(wù)性事項，應(yīng)由中央政府統(tǒng)一行使管轄權(quán)。至于海峽內(nèi)部專屬經(jīng)濟區(qū)航道內(nèi)發(fā)生的外國商船海事爭議，究竟要按照地域管轄原則確定管轄機構(gòu)還是由中央政府指定專屬管轄機構(gòu)，也可以納入未來兩岸協(xié)商談判的范疇。

　　第二，南海太平島周邊海域的管轄權(quán)劃分與配置。該島位于南海南沙群島西北部，堪稱“南海心臟”。該島東西長約1360米，南北寬約350米，面積約0.5平方千米，植被茂盛，擁有淡水。[⑨]該島距中國人民解放軍駐守的西沙群島約400海里，距臺灣本島的高雄市860海里，距離菲律賓蘇比克灣基地約440海里，距馬六甲海峽東口的新加坡僅540海里，地理位置十分重要。鑒于南海問題的復(fù)雜性，以及太平島作為南沙群島最大天然島嶼的戰(zhàn)略地位，由中央政府統(tǒng)一行使太平島及周邊海域的管轄權(quán)將更有利于中國在南海地區(qū)的維權(quán)行動。但考慮到統(tǒng)一前臺灣方面在太平島及其周邊海域的既有利益，中央政府可以適度考慮授予臺灣特別行政區(qū)在太平島及其周邊海域的部分管轄權(quán)，以延續(xù)臺灣方面在太平島及周邊海域的某些利益。為此，與臺、澎、金、馬周邊海域一樣，我們也須將環(huán)太平島海域的管轄權(quán)區(qū)分主權(quán)性管轄權(quán)和事務(wù)性管轄權(quán)，凡涉及捍衛(wèi)國家領(lǐng)土與海上安全的主權(quán)性事項，均由中央政府的軍隊和海警部隊行使管轄權(quán)，臺灣特別行政區(qū)的海巡部門負(fù)有協(xié)助義務(wù)。對屬于一個中國內(nèi)部治理的事務(wù)性事項，諸如海上行政執(zhí)法，包括對違反有關(guān)海上治安、海關(guān)管理、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理等規(guī)范性文件規(guī)定的組織和個人依法實施包括限制人身自由在內(nèi)的行政處罰或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施等，以及海上犯罪偵查和涉海爭端管轄權(quán)，則可以在明確臺灣在太平島周邊海域行政管轄范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)地域管轄原則，授權(quán)臺灣特別行政區(qū)負(fù)責(zé)管轄發(fā)生在臺灣管轄海域內(nèi)的事項。

　　第三，南海東沙島周邊海域的管轄權(quán)劃分與配置。東沙島南北長約2800米、東西寬約865米，總面積約1.8平方千米。該島是中國南海東沙群島中唯一的島嶼，地理位置十分重要，是臺灣海峽南疆的門戶，是巴士海峽進出南海船艦的必經(jīng)之地。對于該島周邊海域管轄權(quán)的劃分，同樣按照主權(quán)性管轄權(quán)與事務(wù)性管轄權(quán)相區(qū)分的原則，由中央政府的軍隊和海警部隊行使主權(quán)性管轄權(quán)，由臺灣特別行政區(qū)行使事務(wù)性管轄權(quán)。具體情形類似臺、澎、金、馬周邊海域和太平島周邊海域的制度安排，此不贅述。

　　五、結(jié)語

　　重視海洋、經(jīng)略海洋，成為世界海洋大國和強國，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。長期以來，學(xué)界在東海和南海等海洋問題上的研究側(cè)重海洋共同治理、兩岸攜手捍衛(wèi)海洋主權(quán)以及兩岸如何避險等，這些研究已取得豐碩成果，其為兩岸關(guān)系和平發(fā)展作出積極貢獻。但在兩岸統(tǒng)一大勢已不可阻擋、統(tǒng)一步伐日益加快的背景下，學(xué)界關(guān)于海洋主權(quán)問題的研究，就不應(yīng)僅停留在過去的議題上，還應(yīng)著眼于探討統(tǒng)一后對涉臺海域管轄權(quán)劃分的制度安排?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”?！耙粐鴥芍啤迸_灣方案作為一項戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計工程，應(yīng)該提前研究未來國家統(tǒng)一中可能遇到的重大問題，并探索解決之道。筆者拋出統(tǒng)一后涉臺海域管轄權(quán)劃分之議題并提出個人的觀點，旨在拋磚引玉，以期激發(fā)政界和學(xué)界共同思考和探討。

　　注釋：

　　[①] 習(xí)近平：《為實現(xiàn)民族偉大復(fù)興 推進祖國和平統(tǒng)一而共同奮斗——在<告臺灣同胞書>發(fā)表40周年紀(jì)念會上的講話》，人民出版社，2019，第6頁。

　　[②] 中華人民共和國國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室、國務(wù)院新聞辦公室：《臺灣問題與新時代中國統(tǒng)一事業(yè)》，人民出版社，2022，第25頁。

　　[③] 《反分裂國家法》第八條規(guī)定：“‘臺獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實，或者發(fā)生將會導(dǎo)致臺灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統(tǒng)一的可能性完全喪失，國家得采取非和平方式及其他必要措施，捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整?！眳⒁姟斗捶至褔曳ā?，中國民主法制出版社，2005，第3頁。

　　[④] 王英津：《“兩制”臺灣方案須解決四大難題》，香港中國評論新聞網(wǎng)，2019年3月1日，http://www.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=105349591，最后訪問時間：2023年3月18日。

　　[⑤] 王英津等：《沖突與合作：海洋主權(quán)爭端中的兩岸關(guān)系》，九州出版社，2017，第215頁。

　　[⑥] 中華人民共和國國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室、國務(wù)院新聞辦公室：《臺灣問題與新時代中國統(tǒng)一事業(yè)》，人民出版社，2022，第24頁。

　　[⑦] 臺灣當(dāng)局還控制南沙群島鄭和群礁中的中洲礁，但由于其面積較小，且距離太平島僅約6公里，筆者將二者視為臺灣當(dāng)局控制的一個整體來分析。

　　[⑧] 按照1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定和精神，臺灣海峽應(yīng)屬于“用于國際航行的海峽”，但這并不意味著臺灣海峽是美國政府和學(xué)者所宣稱的“國際水域”?！堵?lián)合國海洋法公約》文本中根本沒有“國際水域”的概念，這是美國基于自身國家利益和海上行動目的而單邊擬制的詞匯，用以指稱“領(lǐng)海以外的所有海域，包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和公?！薄Ｒ浴皣H水域”來模糊領(lǐng)海以外各個海域，是美國在全球范圍內(nèi)維護“航行霸權(quán)”的手段。

　　[⑨] 吳士存主編：《南海問題面面觀》，時事出版社，2016，第2頁。

　　原載《現(xiàn)代臺灣研究》2023年第2期。