英國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的福利國(guó)家制度

沒(méi)有工業(yè)革命創(chuàng)造的巨大物質(zhì)財(cái)富，現(xiàn)代化便失去了存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。但在西方國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，工業(yè)化產(chǎn)生的巨大貧富差距以及周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給就業(yè)和民生帶來(lái)了極度的不穩(wěn)定。福利國(guó)家制度便是西方國(guó)家為了緩解這些問(wèn)題而設(shè)置的一種社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，被西方資本主義國(guó)家普遍運(yùn)用，成為西方國(guó)家治理社會(huì)的重要工具。它的主要內(nèi)容是由國(guó)家出面給社會(huì)成員提供各種“保底”服務(wù)，以使社會(huì)在一個(gè)更為富裕的基礎(chǔ)上更加公平穩(wěn)定。就英國(guó)而言，福利國(guó)家制度的建立，既是英國(guó)現(xiàn)代化的產(chǎn)物，也是其成為現(xiàn)代化國(guó)家的一個(gè)重要標(biāo)志。然而，福利國(guó)家制度在助推英國(guó)走向現(xiàn)代化的同時(shí)，也引發(fā)了種種弊病。

《貝弗里奇報(bào)告》勾勒出英國(guó)福利國(guó)家制度的藍(lán)圖

早在近代初期，英國(guó)的無(wú)業(yè)游民和貧困問(wèn)題就迫使英國(guó)政府以各種濟(jì)貧的方式加以解決。1601年英國(guó)頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》是世界上第一部有關(guān)社會(huì)救濟(jì)的法律。當(dāng)時(shí)英國(guó)在進(jìn)行圈地運(yùn)動(dòng)以后，偷盜者、乞討者增多，社會(huì)不安因素急劇增加，為了穩(wěn)定社會(huì)情緒，維持統(tǒng)治，英國(guó)王室在1601年頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》。這部法律規(guī)定凡年老者可在家中接受救濟(jì);貧困兒童可在他人家中寄養(yǎng)，成年后可去做學(xué)徒;流浪者被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄或送去教養(yǎng)院。但從英國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程來(lái)看，《伊麗莎白濟(jì)貧法》的救濟(jì)效果并不理想。

二戰(zhàn)時(shí)期是英國(guó)真正開(kāi)始探索建立福利國(guó)家制度的關(guān)鍵時(shí)期。1941年，貝弗里奇受政府委托，負(fù)責(zé)制定一項(xiàng)戰(zhàn)后社會(huì)保障計(jì)劃。貝弗里奇吸收了當(dāng)時(shí)有關(guān)“國(guó)民社會(huì)保障權(quán)利”的觀點(diǎn)，并將這種觀點(diǎn)融入制定的計(jì)劃中。1942年，他以《社會(huì)保障及有關(guān)服務(wù)》為題發(fā)表了這個(gè)計(jì)劃(即《貝弗里奇報(bào)告》)。《貝弗里奇報(bào)告》以消除貧困、疾苦、骯臟、無(wú)知和懶散五大社會(huì)病害為目標(biāo)，主張建立一個(gè)全社會(huì)的公民保障制度，讓每個(gè)公民都享有醫(yī)療保健、養(yǎng)老金等權(quán)利，而不僅僅局限于窮人。貝弗里奇在報(bào)告中提出了三個(gè)原則：一是普遍性原則，即社會(huì)保障實(shí)行的范圍不限于社會(huì)的貧困階層，而應(yīng)該包括所有公民;二是政府統(tǒng)一管理原則，即政府通過(guò)國(guó)民收入再分配的形式組織實(shí)施社會(huì)保障措施;三是全面保障原則，即所謂“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系。

《貝弗里奇報(bào)告》的主要內(nèi)容是：建立、健全社會(huì)保障體系，預(yù)防人們中斷或喪失掙錢(qián)的能力，提供生育、結(jié)婚及死亡等所需的費(fèi)用。新的社會(huì)保障計(jì)劃應(yīng)承擔(dān)三個(gè)基本任務(wù)：一是為所有15歲以下的兒童提供補(bǔ)助或讓所有的兒童接受全日制教育直到16歲。二是為社會(huì)所有成員提供合適的醫(yī)療衛(wèi)生和康復(fù)設(shè)施以防止疾病和治療疾病，使他們能夠保持或者恢復(fù)工作能力。三是維持就業(yè)，也就是說(shuō)避免群眾性失業(yè)。1942年11月《貝弗里奇報(bào)告》正式出版，報(bào)告在英國(guó)引起強(qiáng)烈反響，并成為英國(guó)現(xiàn)代社會(huì)福利體系的藍(lán)圖。

福利國(guó)家制度的建立讓英國(guó)公民獲得現(xiàn)代化社會(huì)福利保障

二戰(zhàn)期間，英國(guó)政府出臺(tái)了許多社會(huì)保障服務(wù)，戰(zhàn)后政府很難將戰(zhàn)時(shí)已經(jīng)提供的社會(huì)服務(wù)再收回去。此外，戰(zhàn)后英國(guó)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的黃金時(shí)期，人均國(guó)民生產(chǎn)總值一直保持著2.2%左右的增長(zhǎng)率，這些為英國(guó)福利國(guó)家制度的建立、長(zhǎng)期實(shí)施福利政策提供了有利條件。

1946年，以《貝弗里奇報(bào)告》為基礎(chǔ)，英國(guó)政府通過(guò)了《國(guó)民保險(xiǎn)法》和《國(guó)民醫(yī)療保健服務(wù)法》。1948年，英國(guó)政府制定了《國(guó)民扶助法》，廢除了運(yùn)行數(shù)百年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》。與此同時(shí)，把統(tǒng)一處理的濟(jì)貧政策按其功能進(jìn)行了分割，即把經(jīng)濟(jì)扶助的責(zé)任移交給中央政府，并讓地方當(dāng)局按照個(gè)別需求為貧困的居民提供福利。換言之，英國(guó)政府已經(jīng)用全國(guó)統(tǒng)一的、集中的福利提供方式取代了舊有的、分散的、地方性的福利提供方式。

因此，在1948年，工黨政府宣布英國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起福利國(guó)家，使社會(huì)保障制度化了。其基本內(nèi)容包括：一是全民保障。保障范圍幾乎無(wú)所不包。二是各種保障待遇都以法律形式固定下來(lái)，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障的平等性與普遍性。三是政府統(tǒng)一管理，全國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是衛(wèi)生和社會(huì)保障部。四是社會(huì)保障資金主要來(lái)源于國(guó)家一般性稅收。這也成為英國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)里程碑事件。

英國(guó)在戰(zhàn)后逐漸形成的以國(guó)民衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、個(gè)人社會(huì)服務(wù)及社會(huì)保障為支柱的社會(huì)福利體系，不但幫助低收入階層獲得基本生存的保證，而且在一定程度上抑制了貧富分化，很大程度上改變了英國(guó)的社會(huì)面貌。

自此以后，每個(gè)英國(guó)公民可以享受到一種基本的但卻是現(xiàn)代化的社會(huì)福利保障。它不僅提高了人們的生活質(zhì)量，而且也提高了人們對(duì)自己國(guó)家的認(rèn)同。

過(guò)度發(fā)展的高福利制度給英國(guó)現(xiàn)代化帶來(lái)諸多弊病

然而，福利國(guó)家制度的普遍性原則是與英國(guó)公民的普選權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，這就產(chǎn)生了一個(gè)怪圈：戰(zhàn)后工黨和保守黨為了獲得更多的選票、爭(zhēng)取大選的勝利，在福利項(xiàng)目上互相攀比，花樣翻新，致使歷年的福利開(kāi)支呈現(xiàn)只能增不能減的局面。英國(guó)社會(huì)保障權(quán)益項(xiàng)目越來(lái)越多，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)越定越高，支出不斷增長(zhǎng)，很大程度上致使英國(guó)國(guó)家財(cái)政屢次陷入困境。

據(jù)官方《國(guó)民收入與支出》統(tǒng)計(jì)，1951年福利支出為20.74億英鎊，到1982年竟增至685.1億英鎊?？鄢㈡^貶值及通貨膨脹因素，增長(zhǎng)了2.7倍，而同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅增加了1倍。入不敷出本已成為福利國(guó)家的包袱，但雪上加霜的是，為了爭(zhēng)取選民贏得大選，兩黨還不斷地?cái)U(kuò)大福利的范圍，導(dǎo)致財(cái)政支出不斷增加?！柏?cái)政收入占財(cái)政支出的比例，在50年代和60年代內(nèi)(1951——1970年)，平均每年為97.07%。這就是說(shuō)，雖然有赤字，但所占比例并不算很大。但70年代前六年(1971——1976年)，英國(guó)平均每年財(cái)政收入在財(cái)政支出中所占比重降到83.5%。這表明了英國(guó)財(cái)政狀況的惡化?！?/p>

英國(guó)工黨和保守黨為拉選票致使福利開(kāi)支陷入只能增不能減的困境，讓英國(guó)的福利國(guó)家體系面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在這樣的情況下，英國(guó)政府本應(yīng)通過(guò)各種政策和經(jīng)濟(jì)舉措，對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。在社會(huì)福利方面則必須由政府來(lái)發(fā)揮提供、引導(dǎo)和監(jiān)督的決定性作用，不能幻想通過(guò)市場(chǎng)來(lái)自動(dòng)調(diào)節(jié)社會(huì)福利的分配，更不能推卸政府的責(zé)任。然而，結(jié)果卻往往令人失望，因?yàn)闅v屆英國(guó)政府，在解決福利國(guó)家危機(jī)的過(guò)程中，表現(xiàn)得并不理想。其中一個(gè)主要原因，還是對(duì)選票和選舉結(jié)果的考量。

任何一屆英國(guó)政府關(guān)心的，始終是選舉獲勝，而將其他東西放在次要位置。換言之，如何獲取選票一直是英國(guó)政府的中心任務(wù)，也是其執(zhí)政原則，其他的事情，相對(duì)而言都沒(méi)有足夠的分量。因此，這樣選出來(lái)的政府，在應(yīng)對(duì)福利國(guó)家弊病方面只能是一個(gè)無(wú)所作為的政府，很難從社會(huì)發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步這個(gè)源頭，來(lái)解決日益高漲、不切實(shí)際的過(guò)度福利給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)的巨大壓力。事實(shí)證明，民主選舉制度與福利國(guó)家制度捆綁在一起，造就了英國(guó)福利國(guó)家制度改革無(wú)法破解的怪圈。

與政府未能充分履行科學(xué)合理分配福利的權(quán)責(zé)相伴，福利國(guó)家制度的實(shí)施引發(fā)了一系列問(wèn)題，比如平攤式分享福利和消費(fèi)福利、福利機(jī)構(gòu)的官僚化和自我膨脹趨勢(shì)、制定不切實(shí)際的“過(guò)度福利化”標(biāo)準(zhǔn)等。

更嚴(yán)重的問(wèn)題在于，過(guò)度發(fā)展的高福利制度對(duì)整個(gè)英國(guó)的人口再生產(chǎn)帶來(lái)了巨大的威脅。福利國(guó)家制度的建立，使每個(gè)英國(guó)公民的生活都有了可靠的保障，但也在無(wú)形中使傳統(tǒng)的家庭和社會(huì)責(zé)任之間的關(guān)系趨于解體。英國(guó)青年一代在免除衣食的困擾后，不僅對(duì)生產(chǎn)，對(duì)人口的再生產(chǎn)也產(chǎn)生了厭倦，不希望簡(jiǎn)單重復(fù)老一代人的生活方式。隨之而來(lái)的便是英國(guó)越來(lái)越低的生育率，以及由此產(chǎn)生的勞動(dòng)力缺乏和人口老齡化加劇等問(wèn)題。

隨著英國(guó)福利國(guó)家制度的完善，英國(guó)的人口結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生了變化。根據(jù)英格蘭和威爾士的人口調(diào)查，1901年時(shí)，14歲以下的嬰幼兒和少年占比為32.4%，65歲以上的人口僅為4.7%;1991年時(shí)，14歲以下的嬰幼兒和少年只占19.1%，65歲以上的人口則占15.9%。這一老齡化的趨勢(shì)在21世紀(jì)變得尤為明顯。年輕人的不婚不育行為，使英國(guó)從1987年開(kāi)始，出現(xiàn)了和平時(shí)期的第一次人口下降。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，不能不說(shuō)是英國(guó)福利國(guó)家制度的一種悲哀，它們也成為英國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中難以擺脫和有效解決的弊病。