美臺“非官方關系”強化中嗎？

      作者 梁銘華 閩南師范大學臺籍教師

      美國總統(tǒng)Donald Trump任期到今(2021)年1月20日就結束了。任期屆滿不到2周，竟然由國務卿Mike Pompeo宣布二項措施：1.美國駐聯合國大使Kelly Craft將于13日至15日訪臺；2.宣布自1月9日起解除美臺交往限制。

      一、兩項措施內容

      1. Kelly Craft訪臺

      根據美國駐聯合國代表團(the U.S. mission to the U.N.)聲明表示，“Kelly Craft此行將依據所謂“臺灣關系法”(Taiwan Relations Act)、中美三項聯合公報(three U.S.-PRC joint communiques)及對臺6項保證(the Six Assurances to Taiwan)方針下的“一個中國”政策，加強美國政府對臺灣地區(qū)國際空間的強力和持續(xù)的支持”。

      Kelly Craft去年9月與“臺灣駐紐約辦事處”處長李光章餐敘，允諾推動臺灣重返聯合國；也曾公開發(fā)言表示，臺灣是世上真實的良善力量(a true force for good in the world)。

      Craft在臺行程：

      此次的臺灣行也是自1971年臺灣地區(qū)退出聯合國以來，首度有現任美國駐聯合國常任代表來臺訪問。這也是繼去年美國衛(wèi)生部長Alex Azar II、國務次卿Keith Krach之后，美國再次以具體行動實踐“臺灣旅行法”(Taiwan Travel Act)。

      2.解除美臺交往限制

      國務卿Pompeo于1月9日發(fā)表聲明指出，在外交指南(Foreign Affairs Manual)或外交手冊(Foreign Affairs Handbook)的段落中，任何及所有主張權力，或試圖規(guī)范行政部門與臺灣的接觸，除通過“美國在臺協(xié)會”(AIT)以外，其他實體互動之限制均應廢止。行政部門與臺灣的關系，應在“臺灣關系法”規(guī)范下，由非營利之“美國在臺協(xié)會”負責。聲明表示，美國政府在全球各地維持非官方伙伴關系，臺灣也不例外。美臺關系不需要、也不應該因為官僚體制的自我設限而受到束縛。

      二、兩項措施的評估

      1. Kelly Craft訪臺

      對于Craft有學者及媒體認為，美國派駐聯合國常任代表訪問臺灣，是否將臺灣當成是國家？其實，在美國駐聯合國代表團官方網站聲明，有提到“中美三項聯合公報”及“一個中國政策”。換言之，美方也不希望因為此行而激怒中國大陸。1月6日Pompeo于國務院網站聲明Craft訪臺，但沒有宣布訪臺日期。而訪臺日期是幾天后由美國駐聯合國代表團宣告。我們可以合理的懷疑，其實Craft訪臺的計劃可能是去年9月6日Craft與李光章餐敘時就已經敲定安排好。

      另外，Craft有煤炭業(yè)者的背景，此次他率團訪臺畢業(yè)旅行，很可能是游說采購美國煤炭而來。其實，從外交政策分析，美國如果是為了大外宣，一個將卸任大使恐怕激不起太大漣漪。Trump政府最后派的是聯合國大使，這顯示美方意在宣傳而非實質幫助臺灣，如果要務實，在剛結束由國務院政軍局助卿Clarke Cooper代表的“美臺政軍對話”，為何不直接派美國國防部高級文官去臺訪呢？

      本文認為，臺灣幾十年來聘請美國公關公司在美進行政治游說，每年費用在幾十萬到幾百萬美金之譜。如果更直接要推動臺灣政治人物赴美訪問，臺灣在1994年透過白手套和美國政治公關公司卡西迪(Cassidy&Associates)以每年150萬美元簽約，1995年才能策動76名參議員與37名眾議員聯名邀請李登輝訪美，由于效果不錯，2000年陳水扁時期再以235萬美元續(xù)約。之后5年，包括其他政治公關公司，臺灣地區(qū)每年在此編列預算花費均超過325萬美元。

      此外，Craft在任期內并未正式提案支持“臺灣加入聯合國”，推估這次訪臺的實質效益有限。美國《CNN》曾報導“Trump出乎意料的軟弱選擇”來形容Craft，指她是共和黨的大金主，也是Trump在2016年競選時的資助者；沒有外交相關專業(yè)卻能出任駐聯合國常任代表，是因為共和黨掌控的參議院護航。

      當然，其他學者有不同看法。前臺灣外事部門次長高英茂認為，此舉顯示美國用行動證明過去通過的“友臺法案”并非空洞的口號；臺灣智庫咨委賴怡忠認為，此對美臺官員互動立下示范性作用，也替即將上任的Joe Biden政府，清除未來要執(zhí)行臺美官員互訪可能帶來的政治負擔。但不可否認，美國是總統(tǒng)制國家，Craft訪臺是否具“先行先試”“開創(chuàng)先例”的意義，往后是否還會有類似訪問，取決于美國即將上任的新政府團隊。美國在臺協(xié)會(AIT)前臺北辦事處長楊蘇棣(Stephen M. Young)接受《美國之音》媒體訪問時說，這決定表面看來很好，但在一個跛腳政府下臺最后數天，派高層訪客赴臺簡直奇怪，且時機很糟，讓新總統(tǒng)Biden難以緩解與北京間的緊張。

      2.解除美臺交往限制

      國務卿Pompeo取消“臺美交往限制”，而Biden任命的國務卿Antony Blinken接手后是否也會貫徹？美國媒體報導，Biden交接團隊官員1月9日以背景說明方式回復記者電郵表示，Biden將致力落實“臺灣關系法”與“一個中國”政策，持續(xù)支持和平解決兩岸問題。報導說這名官員表示，Biden會繼續(xù)支持兩岸議題的和平解決之道，這也是臺灣人民的最大利益和希望；Biden長久以來的態(tài)度是，美國必須強力、有原則地及跨黨派支持臺灣，拜登將會持續(xù)確保此立場。

      應特別提出來的是，Pompeo所謂的“美臺交往限制”，還包括國務院一份不公開的《對臺交往準則》備忘錄(Guidelines on the Relationship with Taiwan)高官無法訪問美國。

      過去數十年來，臺灣持續(xù)呼吁美國政府改善自我設限的交往限制，避免非必要的限制阻礙雙方交流。美國政府曾在2001年、2006年和2015年檢討這些限制。美國國務院2015年更新《對臺交往準則》原意是要放寬限制，包括讓臺灣“駐美官員”、“立委”等獲同意訪問的官員可公開到國務院等，但時任亞太副助卿董云裳(Susan Ashton Thornton)更動不少內容，也新增一些限制。聯邦參議員克魯茲(Ted Cruz)去年2月所提“臺灣主權象征法案”(Taiwan SOS)也是為解除對臺交往準則的限制，旨在允許臺灣外事官員與軍人在美執(zhí)行公務時，可以展示代表臺灣的圖案。去年5月有24位美國眾議員聯名致函國務卿，要求檢討并更新前朝政府所制定的不必要的限制性準則，并指當前的美臺關系，碰到官員訪問、官方的會議及媒體等領域均有限制，而這些限制并非來自“臺灣關系法”或其他美國相關政策。

      其實，過去兩年中，美臺交流設限已開始逐漸松綁，甚至是實質松綁。Trump執(zhí)政四年，前“駐美代表”高碩泰已公開大方進入美國國務院參與國際會議，并與數十位各國代表合影?！榜v美代表”蕭美琴也曾在國務院與亞太助卿David Stilwell見面。甚至Trump和蔡英文也通過電話。2019年5月前“國安會秘書長”李大維訪問美國，與時任美國國家安全顧問John Bolton會面?！氨泵朗聞諈f(xié)調委員會”也更名為“臺灣美國事務委員會”，首次將臺灣及美國放入臺灣對美事務機構名稱。臺灣地區(qū)副領導人賴清德去年在當選后、正式就職前的訪美行程，也前往國務院與國安會拜會。

      再者，2018年“臺灣旅行法”就曾提到，美國的政策應該允許并鼓勵美臺間的官方互動。去年底，在共和、民主兩黨支持下通過的“臺灣保證法”(Taiwan Assurance Act of 2020)更呼吁美國政府直接檢討國務院對臺交往限制，并定期向國會報告。前述的各項，再再都顯示美臺交流設限的松綁。因此，Pompeo這次宣布取消美臺交流限制，主要是從政治考慮出發(fā)，動機是要讓即將就任的新總統(tǒng)Biden難為，一上任就與中國大陸關系緊繃，如果Biden撤銷Pompeo的決定，恢復美臺交往限制，就會被打成親中。

      三、綜合分析

      對于近期Trump政府卸任前的瘋狂舉止，大致可以從下列幾方面持續(xù)觀察。

      首先，對于Craft的訪臺行，應該是象征意義大于實質意義。因為，Trump政府現為“看守內閣”，應該是準備交接事宜，而非外交出訪。即使是外交出訪，派聯合國大使到臺灣，她的承諾是否能得到Biden新政府的支持，是很大的一個變量。只能說對民進黨而言，它想表現出美國大選時挺Trump是沒錯的，Trump政府在卸任前還繼續(xù)支持臺灣。但這對臺灣是否真的有實質幫助呢？從Craft出發(fā)前就把“三公報”、“一中原則”、“臺灣關系法” 放置前提，應該可以解釋這次“畢業(yè)旅行”是響應臺灣的需求而已。

      第二，取消美臺官方交往限制，應該持續(xù)觀察。因為美臺交往限制已經逐漸松綁，Pompeo的宣示Biden新政府是否依循，值得觀察。1.Trump政府即將離任，卻在全美都關注暴動議題的當下，將美臺官方互訪提上臺面，對臺是否有利，有待觀察。2.美國國會參眾兩院都是民主黨占多數，國會結構已改變，因此現在的議員對該法的執(zhí)行及共識，有待觀察。3.Biden新政府團隊官員也表示會落實“一個中國政策”的承諾，Pompeo這項聲明Biden政府是否埋單，還無法確定。4.解除限制主要是Trump想激怒中國，但中國也很聰明，Trump再不到2周就要下臺。對中國大陸而言，可以完全不理會，或以極簡單的外交途徑處理即可。因為，美國現在是民主黨完全執(zhí)政，無須理Trump的瘋狂行為。

      第三、Biden在選前與選后都表明，致力落實“臺灣關系法”、三公報和“一中政策”，再加上美國疫情嚴重，是Biden政府首要面對的問題；而中美貿易的問題也是Biden在競選時承諾要解決的優(yōu)先問題之一。處理Trump留下的爛攤子為首要之務，美臺關系、打臺灣牌應該非積極必要策略。

      最后，Biden數度公開表示在許多議題上還需要中國的合作，這是他和Trump不同之處。即使如蔡英文所說，美臺關系是史上最好，但Trump政府時期還是堅守不跨過“建交”和“駐軍”兩紅線。雖然美國務院宣布解除臺美交往限制，也只是取消行政限制，并非表示臺灣地區(qū)領導人或最高行政首長等高層就可以訪美。

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