反分裂國家法的“統(tǒng)一雙軌制”

       作者：田飛龍

       2020年兩會工作報告，李克強(qiáng)總理在涉臺論述中沒有提及“和平統(tǒng)一”，而是以“反對臺獨(dú)，促進(jìn)統(tǒng)一”作為基調(diào)。這一措辭變化引發(fā)各界猜測與不同的解釋。事實(shí)上，總理的論述在法理上并沒有超出既定的制度和政策，只是根據(jù)兩岸關(guān)系的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)提出了本就存在于我國涉臺法律中的既定原則。2005年制定的《反分裂國家法》規(guī)定了兩岸統(tǒng)一的“雙軌制”，即和平統(tǒng)一與非和平統(tǒng)一，其中“和平統(tǒng)一”是優(yōu)先選項(xiàng)但不是唯一選項(xiàng)。兩岸完全統(tǒng)一是最高憲制目標(biāo)，也是民族復(fù)興的必然要求?！敖y(tǒng)一”是目的，和平方式與非和平方式只是手段，應(yīng)當(dāng)以“目的”統(tǒng)攝“手段”，而不能以“手段”捆綁和反噬“目的”。這是“目的”與“手段”的辯證法。

       兩岸統(tǒng)一的“非和平”預(yù)期受到中美關(guān)系質(zhì)變及美臺勾結(jié)升級的結(jié)構(gòu)性影響與塑造。在中美關(guān)系結(jié)構(gòu)性惡化而美國立法與行政當(dāng)局之“一個中國”立場快速倒退的挑戰(zhàn)下，未來美國涉臺立法極限突破與兩岸關(guān)系直接對抗風(fēng)險必然不斷加大：其一，美國涉臺立法的下一步基本會聚焦“安全”議題，推動通過《臺灣安全法》相關(guān)法案，接管臺灣防衛(wèi)事務(wù)，極限挑戰(zhàn)“一個中國”底線并涉嫌觸發(fā)《反分裂國家法》非和平措施的適用條件，這是兩岸關(guān)系與中美關(guān)系最危險的政治游戲，美國國會是否可能有最基本的政治理性來自我約束，仍需觀察；其二，民進(jìn)黨“臺獨(dú)”勢力對外無節(jié)制出賣“臺灣自主權(quán)”與根本利益以換取國際政治博弈空間和“臺獨(dú)”機(jī)緣利益，對內(nèi)則實(shí)行嚴(yán)厲的“綠色戒嚴(yán)”法制，以“國安五法”修訂案及“反滲透法”對兩岸和平交往加以破壞，對“九二共識”及統(tǒng)派加以“專政”，同時利用“香港反修例運(yùn)動”抹黑“一國兩制”，對抗“兩制”臺灣方案的和平、理性、有序展開，全力推行“去中國化”的內(nèi)外政策，造成和平統(tǒng)一機(jī)會窗口基本關(guān)閉；其三，在民進(jìn)黨政治打壓、法律懲罰與本土民意壓力下，也包括美國的政治控制與誘導(dǎo)下，作為“九二共識”與兩岸和平統(tǒng)一路線“同路人”的國民黨及泛藍(lán)陣營中的“統(tǒng)派”日益邊緣化，國民黨新生代的本土主義、割據(jù)主義、親美主義、去中主義從暗流涌動漸趨公開合流，導(dǎo)致島內(nèi)統(tǒng)派的政治支點(diǎn)飄忽不定，甚至出現(xiàn)了機(jī)會主義政客為追求利益和生存而“極端綠化”的政治表白競賽。 

       在此挑戰(zhàn)下，我們應(yīng)當(dāng)回溯2005年《反分裂國家法》的“統(tǒng)一雙軌制”，從中尋求完成兩岸統(tǒng)一的辯證原理和機(jī)制，對非和平方式進(jìn)行認(rèn)真研究和準(zhǔn)備。從這部法律的邏輯體系來看，反分裂預(yù)設(shè)了統(tǒng)一的存在性以及實(shí)現(xiàn)主權(quán)與治權(quán)“完全統(tǒng)一”的制度理性。兩岸主權(quán)本就統(tǒng)一，這在中國憲法與國際法上并無異議。兩岸統(tǒng)一因此被界定為“完全統(tǒng)一”，就是治權(quán)與政府的統(tǒng)一，是政治名實(shí)的完全相符。從“主權(quán)統(tǒng)一”經(jīng)由“治權(quán)統(tǒng)一”而達(dá)到“完全統(tǒng)一”，是這部法律的基本法理線索，也是十九大報告與習(xí)近平“1·2”講話的主旨邏輯所在。但2005—2020年的兩岸關(guān)系發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的質(zhì)變，使得“和平統(tǒng)一”由主流模式蛻變?yōu)榉侵髁髂Ｊ剑胺呛推浇y(tǒng)一”則成為兩岸完全統(tǒng)一越來越無法回避甚至需要積極正面思考和準(zhǔn)備的理性選項(xiàng)。

       這就出現(xiàn)了《反分裂國家法》實(shí)施重心的轉(zhuǎn)移需求：從和平方式轉(zhuǎn)向非和平方式。從憲法與《反分裂國家法》的整體法律邏輯來看，完全統(tǒng)一是高于維持現(xiàn)狀式和平的兩岸關(guān)系最高憲制原則。無論是“和平統(tǒng)一”，還是“非和平統(tǒng)一”，其中的“統(tǒng)一”都是目的，而“和平”或“非和平”只是手段。手段的工具合理性需要根據(jù)時勢條件加以衡量，在2005年立法時相關(guān)條件或許仍然偏向于和平方式，但在2020年的兩岸關(guān)系嚴(yán)峻挑戰(zhàn)下，條件指向已經(jīng)發(fā)生變化。這種條件變化，不僅在大陸出現(xiàn)了“武統(tǒng)論”持續(xù)走強(qiáng)的聲音，在島內(nèi)統(tǒng)派中亦激發(fā)重要回響，比如新黨主席郁慕民期盼非和平方式條件下大陸能夠盡快完成既定任務(wù)，最大化減少臺灣民眾痛苦。郁主席所在的新黨也是第一個率先提出“一國兩制”臺灣方案，希望回應(yīng)大陸倡議而開啟兩岸和平統(tǒng)一協(xié)商進(jìn)程的。然而，和平善愿遭到民進(jìn)黨當(dāng)局不斷嚴(yán)厲化的政治打壓和法律制裁，島內(nèi)向往和追求和平統(tǒng)一的合法性空間基本消失。

       其實(shí)郁主席的訴求在《反分裂國家法》中是有規(guī)定的。在這部法律頒布實(shí)施15周年之際，我們不妨重溫曾經(jīng)只是作為“備胎”方案的非和平路徑，即《反分裂國家法》第8條和第9條的規(guī)定：

       第一，  非和平方式啟動的3種條件，具備其一即可：1）“‘臺獨(dú)’分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實(shí)”；2）“發(fā)生將會導(dǎo)致臺灣從中國分裂出去的重大事變”；3）“和平統(tǒng)一的可能性完全喪失”。這里的啟動情形顯然包括所謂法理臺獨(dú)、公投獨(dú)立、外部勢力干預(yù)以及兩岸統(tǒng)一久拖不決等情形，大陸對此具有單方面的解釋權(quán)、判斷權(quán)和行動的實(shí)施權(quán)。但這里的適用情形仍然較為原則和框架性，具體操作上需要人大釋法或制定細(xì)則予以明晰化，以法治方式保障非和平統(tǒng)一的順利完成。

       第二，  具體實(shí)施上的行政主導(dǎo)模式。第8條第2款規(guī)定，實(shí)施非和平方式，由國務(wù)院和中央軍委直接決定和組織實(shí)施，并及時向全國人大常委會報告。因此，反分裂國家法已經(jīng)完成法律授權(quán)，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)判斷和執(zhí)行非和平方式，而無需全國人大常委會單項(xiàng)授權(quán)。這一行政主導(dǎo)模式具有緊急狀態(tài)權(quán)的性質(zhì)，也適應(yīng)了兩岸統(tǒng)一事務(wù)決策與執(zhí)行的重要性與難度的實(shí)際需要。當(dāng)然，按照內(nèi)地法治原則，全國人大常委會可以對行政執(zhí)行方案加以合法監(jiān)督、質(zhì)詢與問責(zé)。不過，在非和平方式執(zhí)行期間，國家統(tǒng)一具有最高利益和壓倒性分量，機(jī)關(guān)間的配合是必不可少的。

       第三，  實(shí)施過程的權(quán)益保護(hù)原則。第9條規(guī)定了非和平方式實(shí)施時，國家負(fù)有最大化保護(hù)臺灣平民與在臺外國人合法權(quán)益的義務(wù)。非和平方式只針對臺獨(dú)勢力尤其是民進(jìn)黨軍政系統(tǒng)，不針對臺灣平民及合法居臺的外國人。當(dāng)然如果有在臺外國人從事抵制統(tǒng)一、支持臺獨(dú)的政治活動，也在非和平方式打擊之列。該條同時規(guī)定，在實(shí)施非和平方式完成兩岸統(tǒng)一過程中，國家依法繼續(xù)保護(hù)臺灣同胞在中國其他地區(qū)的權(quán)利和利益。由此可見，非和平方式并不意味著戰(zhàn)爭手段的極大化，相反，國家會制定和實(shí)施合比例的制裁方案，選擇一種“最小武力，最大保護(hù)”執(zhí)行原則，確保臺灣利益損失降到最小。但如果出現(xiàn)臺獨(dú)勢力頑抗以及外國勢力干預(yù)，大陸為確保完全統(tǒng)一的最高目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及最大限度保護(hù)臺灣民眾安全，一定會加大控制能力和打擊力度，精準(zhǔn)制裁和排除一切反對勢力。

       第四，  非和平方式下的“一國兩制”適用性問題。反分裂國家法第5條第3款規(guī)定“國家和平統(tǒng)一后，臺灣可以實(shí)行不同于大陸的制度，高度自治”，這是銜接于大陸對臺“一國兩制”長期方針以及憲法第31條之特別行政區(qū)條款的。我們所講的“一國兩制”之初心即為臺灣而設(shè)，但不是無條件的?！昂推浇y(tǒng)一”就是法定條件，因?yàn)椤昂推浇y(tǒng)一”之下，兩岸具備基本的相互信任以及存在通過“一國兩制”從容安排臺灣憲制秩序的政治條件。如果是非和平統(tǒng)一呢？反分裂國家法未置可否，法律解釋上應(yīng)當(dāng)是排除適用的。

       總之，蔡英文及民進(jìn)黨當(dāng)局的極端親美路線與全面“臺獨(dú)”路線，以及美國對臺灣派的極限政治利用，決定了兩岸和平統(tǒng)一之路的機(jī)會窗口在嚴(yán)重萎縮，而非和平統(tǒng)一需要大陸更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ɡ砼c方案研究，需要從民族復(fù)興的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌安排，確保兩岸統(tǒng)一和民族復(fù)興成為“一體兩面”的雙贏進(jìn)程。（作者系北京航空航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授，海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會理事，法學(xué)博士）

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