作者：田飛龍
2020年兩會工作報告，李克強總理在涉臺論述中沒有提及“和平統(tǒng)一”，而是以“反對臺獨，促進統(tǒng)一”作為基調。這一措辭變化引發(fā)各界猜測與不同的解釋。事實上，總理的論述在法理上并沒有超出既定的制度和政策，只是根據兩岸關系的現(xiàn)實挑戰(zhàn)提出了本就存在于我國涉臺法律中的既定原則。2005年制定的《反分裂國家法》規(guī)定了兩岸統(tǒng)一的“雙軌制”，即和平統(tǒng)一與非和平統(tǒng)一，其中“和平統(tǒng)一”是優(yōu)先選項但不是唯一選項。兩岸完全統(tǒng)一是最高憲制目標，也是民族復興的必然要求。“統(tǒng)一”是目的，和平方式與非和平方式只是手段，應當以“目的”統(tǒng)攝“手段”，而不能以“手段”捆綁和反噬“目的”。這是“目的”與“手段”的辯證法。
兩岸統(tǒng)一的“非和平”預期受到中美關系質變及美臺勾結升級的結構性影響與塑造。在中美關系結構性惡化而美國立法與行政當局之“一個中國”立場快速倒退的挑戰(zhàn)下，未來美國涉臺立法極限突破與兩岸關系直接對抗風險必然不斷加大：其一，美國涉臺立法的下一步基本會聚焦“安全”議題，推動通過《臺灣安全法》相關法案，接管臺灣防衛(wèi)事務，極限挑戰(zhàn)“一個中國”底線并涉嫌觸發(fā)《反分裂國家法》非和平措施的適用條件，這是兩岸關系與中美關系最危險的政治游戲，美國國會是否可能有最基本的政治理性來自我約束，仍需觀察；其二，民進黨“臺獨”勢力對外無節(jié)制出賣“臺灣自主權”與根本利益以換取國際政治博弈空間和“臺獨”機緣利益，對內則實行嚴厲的“綠色戒嚴”法制，以“國安五法”修訂案及“反滲透法”對兩岸和平交往加以破壞，對“九二共識”及統(tǒng)派加以“專政”，同時利用“香港反修例運動”抹黑“一國兩制”，對抗“兩制”臺灣方案的和平、理性、有序展開，全力推行“去中國化”的內外政策，造成和平統(tǒng)一機會窗口基本關閉；其三，在民進黨政治打壓、法律懲罰與本土民意壓力下，也包括美國的政治控制與誘導下，作為“九二共識”與兩岸和平統(tǒng)一路線“同路人”的國民黨及泛藍陣營中的“統(tǒng)派”日益邊緣化，國民黨新生代的本土主義、割據主義、親美主義、去中主義從暗流涌動漸趨公開合流，導致島內統(tǒng)派的政治支點飄忽不定，甚至出現(xiàn)了機會主義政客為追求利益和生存而“極端綠化”的政治表白競賽。
在此挑戰(zhàn)下，我們應當回溯2005年《反分裂國家法》的“統(tǒng)一雙軌制”，從中尋求完成兩岸統(tǒng)一的辯證原理和機制，對非和平方式進行認真研究和準備。從這部法律的邏輯體系來看，反分裂預設了統(tǒng)一的存在性以及實現(xiàn)主權與治權“完全統(tǒng)一”的制度理性。兩岸主權本就統(tǒng)一，這在中國憲法與國際法上并無異議。兩岸統(tǒng)一因此被界定為“完全統(tǒng)一”，就是治權與政府的統(tǒng)一，是政治名實的完全相符。從“主權統(tǒng)一”經由“治權統(tǒng)一”而達到“完全統(tǒng)一”，是這部法律的基本法理線索，也是十九大報告與習近平“1·2”講話的主旨邏輯所在。但2005—2020年的兩岸關系發(fā)生了結構性的質變，使得“和平統(tǒng)一”由主流模式蛻變?yōu)榉侵髁髂Ｊ?，而“非和平統(tǒng)一”則成為兩岸完全統(tǒng)一越來越無法回避甚至需要積極正面思考和準備的理性選項。
這就出現(xiàn)了《反分裂國家法》實施重心的轉移需求：從和平方式轉向非和平方式。從憲法與《反分裂國家法》的整體法律邏輯來看，完全統(tǒng)一是高于維持現(xiàn)狀式和平的兩岸關系最高憲制原則。無論是“和平統(tǒng)一”，還是“非和平統(tǒng)一”，其中的“統(tǒng)一”都是目的，而“和平”或“非和平”只是手段。手段的工具合理性需要根據時勢條件加以衡量，在2005年立法時相關條件或許仍然偏向于和平方式，但在2020年的兩岸關系嚴峻挑戰(zhàn)下，條件指向已經發(fā)生變化。這種條件變化，不僅在大陸出現(xiàn)了“武統(tǒng)論”持續(xù)走強的聲音，在島內統(tǒng)派中亦激發(fā)重要回響，比如新黨主席郁慕民期盼非和平方式條件下大陸能夠盡快完成既定任務，最大化減少臺灣民眾痛苦。郁主席所在的新黨也是第一個率先提出“一國兩制”臺灣方案，希望回應大陸倡議而開啟兩岸和平統(tǒng)一協(xié)商進程的。然而，和平善愿遭到民進黨當局不斷嚴厲化的政治打壓和法律制裁，島內向往和追求和平統(tǒng)一的合法性空間基本消失。
其實郁主席的訴求在《反分裂國家法》中是有規(guī)定的。在這部法律頒布實施15周年之際，我們不妨重溫曾經只是作為“備胎”方案的非和平路徑，即《反分裂國家法》第8條和第9條的規(guī)定：
第一， 非和平方式啟動的3種條件，具備其一即可：1）“‘臺獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實”；2）“發(fā)生將會導致臺灣從中國分裂出去的重大事變”；3）“和平統(tǒng)一的可能性完全喪失”。這里的啟動情形顯然包括所謂法理臺獨、公投獨立、外部勢力干預以及兩岸統(tǒng)一久拖不決等情形，大陸對此具有單方面的解釋權、判斷權和行動的實施權。但這里的適用情形仍然較為原則和框架性，具體操作上需要人大釋法或制定細則予以明晰化，以法治方式保障非和平統(tǒng)一的順利完成。
第二， 具體實施上的行政主導模式。第8條第2款規(guī)定，實施非和平方式，由國務院和中央軍委直接決定和組織實施，并及時向全國人大常委會報告。因此，反分裂國家法已經完成法律授權，由行政機關負責判斷和執(zhí)行非和平方式，而無需全國人大常委會單項授權。這一行政主導模式具有緊急狀態(tài)權的性質，也適應了兩岸統(tǒng)一事務決策與執(zhí)行的重要性與難度的實際需要。當然，按照內地法治原則，全國人大常委會可以對行政執(zhí)行方案加以合法監(jiān)督、質詢與問責。不過，在非和平方式執(zhí)行期間，國家統(tǒng)一具有最高利益和壓倒性分量，機關間的配合是必不可少的。
第三， 實施過程的權益保護原則。第9條規(guī)定了非和平方式實施時，國家負有最大化保護臺灣平民與在臺外國人合法權益的義務。非和平方式只針對臺獨勢力尤其是民進黨軍政系統(tǒng)，不針對臺灣平民及合法居臺的外國人。當然如果有在臺外國人從事抵制統(tǒng)一、支持臺獨的政治活動，也在非和平方式打擊之列。該條同時規(guī)定，在實施非和平方式完成兩岸統(tǒng)一過程中，國家依法繼續(xù)保護臺灣同胞在中國其他地區(qū)的權利和利益。由此可見，非和平方式并不意味著戰(zhàn)爭手段的極大化，相反，國家會制定和實施合比例的制裁方案，選擇一種“最小武力，最大保護”執(zhí)行原則，確保臺灣利益損失降到最小。但如果出現(xiàn)臺獨勢力頑抗以及外國勢力干預，大陸為確保完全統(tǒng)一的最高目標實現(xiàn)以及最大限度保護臺灣民眾安全，一定會加大控制能力和打擊力度，精準制裁和排除一切反對勢力。
第四， 非和平方式下的“一國兩制”適用性問題。反分裂國家法第5條第3款規(guī)定“國家和平統(tǒng)一后，臺灣可以實行不同于大陸的制度，高度自治”，這是銜接于大陸對臺“一國兩制”長期方針以及憲法第31條之特別行政區(qū)條款的。我們所講的“一國兩制”之初心即為臺灣而設，但不是無條件的。“和平統(tǒng)一”就是法定條件，因為“和平統(tǒng)一”之下，兩岸具備基本的相互信任以及存在通過“一國兩制”從容安排臺灣憲制秩序的政治條件。如果是非和平統(tǒng)一呢？反分裂國家法未置可否，法律解釋上應當是排除適用的。
總之，蔡英文及民進黨當局的極端親美路線與全面“臺獨”路線，以及美國對臺灣派的極限政治利用，決定了兩岸和平統(tǒng)一之路的機會窗口在嚴重萎縮，而非和平統(tǒng)一需要大陸更加嚴謹?shù)姆ɡ砼c方案研究，需要從民族復興的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌安排，確保兩岸統(tǒng)一和民族復興成為“一體兩面”的雙贏進程。（作者系北京航空航天大學高研院/法學院副教授，海峽兩岸關系法學研究會理事，法學博士）
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