鐘厚濤：2018年臺灣對外關(guān)系回顧

作者 鐘厚濤 中國社科院臺灣研究所副研究員、博士

     2018年在蔡英文拒不接受“九二共識”、堅持“倚美日抗大陸”等錯誤政策沖擊下，蔡當局“踏實外交”瀕臨破產(chǎn)，臺灣對外關(guān)系活動空間進一步萎縮，接連失去多米尼加、布基納法索、薩爾瓦多三個重要“邦交國”，“邦交”數(shù)量首度跌破“2字頭”，僅剩下17個，創(chuàng)歷史最低記錄；世界衛(wèi)生大會（WHA）等重要國際組織繼續(xù)不得其門而入，只能在場外鬧場滋事；美臺實質(zhì)關(guān)系雖有所升溫，但美國顯然只是將臺灣作為中美戰(zhàn)略博弈下的棋子和籌碼而并非著眼于美臺關(guān)系本身；與日本、歐洲各國等實質(zhì)關(guān)系整體平淡，缺乏亮點可言。可以預測，蔡當局若不根本調(diào)整兩岸政策，繼續(xù)堅持“從世界走向中國”，2019年臺灣對外關(guān)系將更加艱困。

    一、臺美實質(zhì)關(guān)系不斷提升    

     2018年以來，隨著中美貿(mào)易摩擦不斷升級，美國對華打“臺灣牌”的動能與意愿也日益強化，公開聲稱將臺納入“印太戰(zhàn)略”，在政治、軍事等方面加大挺臺力度，有意利用臺灣問題為籌碼逼迫中國大陸在經(jīng)貿(mào)等議題上讓步，美臺關(guān)系也隨之呈現(xiàn)升溫態(tài)勢。

    （一）美公開將臺納入“印太戰(zhàn)略”

特朗普上臺以來，放棄奧巴馬時期“亞太再平衡戰(zhàn)略”，重新布局，構(gòu)建“印太戰(zhàn)略”，妄圖以美、日、印、澳為四大支點，全力構(gòu)建遏制中國大陸的體系。但由于“印太戰(zhàn)略”本身就處于探索階段，象征意義大于實質(zhì)意義，日、印、澳在冷靜觀察一段時間之后，對于所謂“印太戰(zhàn)略”特別是背后的“美國優(yōu)先”策略有了更為清醒地認識，開始不斷提升與中國的關(guān)系。在此背景下，特朗普政府不得不強化與臺灣實質(zhì)關(guān)系，妄圖把臺灣打造為對抗中國大陸的“最前沿橋頭堡”。

    為了達到這一目的，特朗普政府不斷向臺喊話，聲稱臺灣在美國“印太戰(zhàn)略”中具有重要角色。2017年12月美國“國家安全戰(zhàn)略”在闡述“印太戰(zhàn)略”時，特別強調(diào)美方將依據(jù)“與臺灣關(guān)系法”為臺灣提供正當防衛(wèi)需求。2018年1月美“國防戰(zhàn)略”中將中國大陸定位為“戰(zhàn)略競爭者”（strategic competitor），為美臺合作預留較大空間。3月，美國國務院負責亞太事務的副助理國務卿黃之瀚訪臺，將臺灣稱之為“印太區(qū)域的典范”。蔡當局一直高度期待融入印太戰(zhàn)略，蔡英文、“國安會秘書長”李大維、“外交部長”吳釗燮等都多次表達融入“印太戰(zhàn)略”的意愿和決心，并于2018年5月專門在臺“外交部”亞東太平洋司新設(shè)“印太科”，以具體行動呼應美“印太戰(zhàn)略”。

    （二）美密集推動與臺高層人員往來

    高層官員訪臺向來是美臺實質(zhì)關(guān)系進展的一個重要考察指標，如果美臺關(guān)系良好，美國會指派高層級官員訪臺，反之，美國則會指派較低層級官員甚至是拒絕指派官員訪臺，故意冷落臺灣?！芭c臺灣交往法”的通過，為美臺高層官員互動打開了一扇前所未有的窗戶，提供了巨大的想象空間，因而蔡當局特別是許多綠營人士對美寄予高度期望。美國對此也積極配合，6月“美國在臺協(xié)會（AIT）”臺北辦事處內(nèi)湖新館正式啟動，美國國會眾議院“臺灣連線”共同主席哈珀眾議員(Gregg Harper)、“美國在臺協(xié)會”主席莫健(James Moriarty)等出席活動。美國國務院發(fā)言人諾爾特(Heather Nauert)稱，“新設(shè)施落成是一個里程碑，反映出美臺伙伴關(guān)系的重要性?！眱?nèi)湖新館造價2.5億美元，成為美國在亞洲價格最為高昂的“使館”。在“九合一”選前的10月份和11月，美還相繼指派副助理國務卿斯科特?巴斯比（Scott Busby）、美國環(huán)保署首席副助理署長西田珍（Jane Nishida）等人訪問臺灣?；仡櫭琅_關(guān)系發(fā)展歷程來看，美國如此密集地指派高層官員訪臺，特別是在臺灣重要選舉前夕訪臺，以往并不多見。美國此舉表面上是要制造美臺關(guān)系良好的跡象，但更為真實的目的，是想利用所謂的美臺關(guān)系良好來為蔡英文制造“政績”，以此來拉抬民進黨選情。除了邀請美國高官訪臺之外，蔡英文還積極出擊，利用“過境”美國時機，不斷強化與美高官的互動，頻頻制造美臺關(guān)系“突破”的假象。

    （三）美直接為臺軍事戰(zhàn)略下“指導棋”

    隨著兩岸軍事實力差距越拉越大，“陸強臺弱”態(tài)勢更趨明顯，臺灣對于美國“以臺制華”的利用價值也相對下降。為了進一步強化臺灣“棋子”作用，美打破此前近十年來相對低調(diào)的做法，2018年7月、10月和11月連續(xù)三次穿越臺灣海峽，展現(xiàn)干預臺海局勢的決心，意欲全面強化與臺軍事安全合作，甚至直接對臺軍事戰(zhàn)略下“指導棋”。10月底“美臺防務工業(yè)會議”上，美國防部副助理部長大衛(wèi)·海爾韋（David Helvey）首度回應蔡當局提出的所謂“整體防衛(wèi)構(gòu)想”（ODC），聲稱“美國防部一直協(xié)助臺灣思考如何在分散環(huán)境中提高聯(lián)合作戰(zhàn)能力，ODC能發(fā)揮臺灣優(yōu)勢擊敗入侵勢力”，認為ODC“是對抗解放軍數(shù)量優(yōu)勢和作戰(zhàn)力量的有效方法”；ODC有利于利用臺灣地理優(yōu)勢，針對兩棲攻擊部隊面臨挑戰(zhàn)的非對稱作戰(zhàn)、力量保存和沿海戰(zhàn)斗；全面執(zhí)行ODC，將對臺灣軍力結(jié)構(gòu)、作戰(zhàn)規(guī)劃和軍事學說帶來新的“契機”。臺灣淡江大學國際事務與戰(zhàn)略研究所黃介正對此也評論稱，ODC是“針對臺海兩岸軍力變化以及臺灣感受的周邊威脅，所新制定的防衛(wèi)作戰(zhàn)構(gòu)想，得到美方認可”。

二、臺日關(guān)系高開低走，臺歐國關(guān)系整體平淡    

    除了不斷強化與美關(guān)系外，蔡當局還多方努力，謀求同步提升與日、歐等國實質(zhì)關(guān)系，但一年回顧來看，無論是臺日還是臺歐關(guān)系，都在中低位運行，未有實質(zhì)性重大突破。

    （一）臺日關(guān)系整體平淡，但呈現(xiàn)向縱深蔓延態(tài)勢

    蔡英文上臺以來，完全放棄馬英九時期“友日和陸”策略，轉(zhuǎn)而啟用“媚日抗陸”政策，不斷加大力度強化對日關(guān)系。而日本安倍政府出于“以臺制華”戰(zhàn)略考慮，也積極配合蔡英文，推動臺日關(guān)系不斷升級。2017年在日本總務副大臣赤間二郎訪臺等一系列動作拉抬下，臺日關(guān)系達到了近年來少有的“黃金期”。2018年初，蔡英文當局想繼續(xù)延續(xù)2017年臺日關(guān)系發(fā)展的“良好勢頭”，繼續(xù)推動雙方關(guān)系升溫。但在中國大陸和日本關(guān)系逐漸回暖的背景下，日本在處理臺灣問題時變得更趨謹慎。2018年5月，李克強總理訪日期間，日本首相安倍晉三明確表態(tài)稱，“日方將按照日中聯(lián)合聲明規(guī)定，僅會與臺灣保持民間往來”。島內(nèi)輿論分析，這是安倍執(zhí)政以來首次對中國大陸表達如此明晰的對臺政策，這一轉(zhuǎn)向無疑給蔡英文敲響了警鐘。在這一大的背景下，日臺關(guān)系也呈現(xiàn)出高開低走的態(tài)勢。盡管如此，臺日在政治、經(jīng)濟、軍事等關(guān)鍵領(lǐng)域依然出現(xiàn)了多個值得高度關(guān)注的新動向，呈現(xiàn)“鴨子劃水、私下用力”，不斷往縱深方向深化的態(tài)勢。

    一是政治上深化制度合作。日臺在過去兩年簽署多項協(xié)議，2018年在此基礎(chǔ)上又進一步深化，相繼簽署“年輕學者共同研究備忘錄”、“專利檔卷資料交換相互合作備忘錄”、“中小企業(yè)支援及促進中小企業(yè)合作備忘錄”、“優(yōu)質(zhì)企業(yè)相互承認協(xié)議”和“醫(yī)療器材品質(zhì)管理系統(tǒng)合作備忘錄”等五項備忘錄。此外，日臺還將“海洋事務對話”制度化，企圖以此為平臺解決臺日在海事上的糾紛。

    二是經(jīng)濟上日本支持臺加入?yún)^(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（CPTPP）。日本是臺灣第三大貿(mào)易伙伴，2018年1至8月，日臺貿(mào)易額440.73億美元，較2017年同期增長9.25%。在日本主導下，由澳大利亞、文萊等11個國家共同簽署區(qū)域全面跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（CPTPP），這也成為目前全球標準最高的區(qū)域合作組織之一，于2018年底生效。為化解目前臺灣在區(qū)域經(jīng)濟合作組織中逐步被邊緣化的尷尬困局，蔡英文當局極力謀求日本支持，希望能夠在日本加持下參與CPTPP第二輪會談。2018年11月份APEC期間，蔡英文交給張忠謀的核心任務之一就是在與安倍的會晤中，明確表態(tài)尋求日本支持，盡快加入CPTPP。而對于臺灣的參與意愿，日本也公開表態(tài)支持，日本官房長官菅義偉稱，“歡迎臺灣加入”，“將為臺灣提供相關(guān)信息，以支持其加入”。但隨著島內(nèi)“反核食公投”的通過，臺日經(jīng)濟關(guān)系出現(xiàn)了新的障礙，日本將以“開放核食”為“敲門磚”，來逼迫蔡當局放行，藉此來交換日本對臺灣參與CPTPP的支持。

    三是軍事上日本以美國為掩護暗助臺灣“潛艇自造”計劃。長期以來，日臺在軍事安全等領(lǐng)域的合作一直比較低調(diào)，長期“做而不說”，但近期明顯轉(zhuǎn)趨高調(diào)，甚至出現(xiàn)“既做又說”、“未做先說”的態(tài)勢。蔡英文曾多次公開表示，臺日“應該加強在戰(zhàn)略安全上的合作關(guān)系”。2018年日本在協(xié)助臺灣建造潛艇事宜上，動作尤為明顯。根據(jù)島內(nèi)“中國時報”等媒體披露，臺灣“潛艇自造”的第一艘原型艦，極有可能是美日聯(lián)手助臺，美方負責作戰(zhàn)系統(tǒng)，而日本團隊主要承擔潛艇的載臺設(shè)計。

    （二）臺歐關(guān)系全方位推進，“國會外交”出現(xiàn)“突破”

    蔡英文上臺后，臺歐實質(zhì)關(guān)系不斷深化。在制度化建設(shè)方面，臺灣與歐洲各國簽署包括“臺灣與波蘭科學高等教育合作協(xié)議”、“臺灣與捷克避免雙重課稅協(xié)定”等10余項協(xié)定或合作備忘錄。2018年8月，臺灣與盧森堡簽署“青年度假打工計劃協(xié)議”，使盧森堡成為繼德國、英國、愛爾蘭、比利時、匈牙利、斯洛伐克、波蘭、奧地利、捷克及法國后歐洲第11個及全球第16個與臺灣簽署該項協(xié)議（備忘錄、共同聲明）的國家。根據(jù)該計劃，臺灣與盧森堡每年將互予對方18至30歲間的青年40個名額，赴對方進行為期1年的度假打工計劃。為進一步強化與俄羅斯關(guān)系，臺當局還決定于2018年9月6日至2019年7月31日針對觀光、商務、探親、參展考察及國際交流等目的來臺的俄羅斯民眾試辦給予14天的免簽證待遇。

    在經(jīng)濟合作方面，2018年1-8月，臺歐貿(mào)易額430.89億美元，較2017年同期增長11.23%。臺灣駐德國、荷蘭等地“代表處”也積極運作，僅離岸風力發(fā)電項目就與這些國家達成100億美元合作意向。在蔡當局幕后推動下，2018年以來美日歐通過各類“友臺”經(jīng)貿(mào)議案15次，這些國家與臺灣經(jīng)貿(mào)官員“互訪”80余次，各類互動600余次。

    在非傳統(tǒng)安全合作方面，2018年3月，臺灣與歐盟在臺北舉行首屆人權(quán)恣商會議，歐盟高度贊揚臺灣廣泛推動各項人權(quán)議題，鼓勵臺灣向國際社會宣傳臺灣在人權(quán)領(lǐng)域的成就。

    在“國會外交”方面，臺灣對歐工作用力尤深，頻繁制造“外交突破”。2018年7月，蘇嘉全到法國參訪，成為歷史上第一位進入法國國會的臺灣“立法院院長”。法國國民議會友臺小組主席賽沙里尼稱：“法臺國會史上首度有臺‘立法院院長’進入國民議會議場，民主的普世性讓雙方超越文化聚在一起”。蔡英文對此表示，“這是歷史性的一刻”，“也代表著臺法共享的民主自由價值，讓雙方關(guān)系不但緊密，而且不斷提升”。在訪法結(jié)束后，臺“立法院”訪問團又首度踏入土耳其國會，被島內(nèi)綠營媒體譽為是“臺灣國會外交的大突破”。8月，波蘭議長向臺“立法院副院長”蔡其昌等“立委”發(fā)送具名邀請函，并給予高規(guī)格接待。蔡其昌稱，“對波蘭3政府而言這是相當罕見的舉動”。

     三、多措并舉，鞏固“邦交”關(guān)系   

    維持一定數(shù)量“邦交國”向來是臺在國際社會制造“臺灣是一獨立政治實體”假象的重要前提條件，蔡英文上臺后出于其特定的“臺獨”意識形態(tài)立場，尤其注重維護與“邦交國”關(guān)系，并極力鼓動這些國家在國際場合替臺發(fā)聲。

    （一）蔡當局多種手段強化與“邦交”關(guān)系

    蔡英文上臺兩年多來，臺灣“邦交”版圖大面積塌方，接連失去5個“友邦”，特別是2018年5月單月就失去兩個“邦交國”，“斷交”速度前所未有，在島內(nèi)造成震撼效應。為應對巨大危機，蔡英文當局采取多種措施，強力“固邦”。

    一是強化高層互訪。2018年臺“外交部”年度施政目標首要任務就是“持續(xù)推動與友邦高層和重要官員之互訪與各項交流，深化與友邦政要情誼”。一方面，積極“出訪”。蔡英文上臺兩年多就已經(jīng)展開五次“出訪”，足跡遍布拉美、太平洋島國、非洲等臺灣主要“邦交板塊”，相繼到巴拉圭、洪都拉斯等10多個國家“訪問”，占臺“邦交”總數(shù)一半。蔡英文副手陳建仁也多次到梵蒂岡、多米尼加等國“訪問”。另一方面，積極邀訪。2018年5月至10月，幾乎每個月都會有“友邦”領(lǐng)導人訪臺，頻密程度之高，以往并不多見。

    二是擴大對外援助。蔡上臺后推出規(guī)模為30億元新臺幣的“政府開發(fā)援助”（ODA）計劃，對象包括“邦交國”及“新南向”政策對象國，對其進行直接援助和投資，試圖強化與“邦交國”利益捆綁，減少其與臺“斷交”意愿。此外，蔡當局還建立“強化對外援助整體計劃”，初期編列35億美元（約新臺幣1050億元）專案融資資金，強化對“邦交國”和“新南向”國家在基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域合作。臺“外交部2018年度預算”顯示，2018年臺灣在社會基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)林漁業(yè)等方面與“邦交國”展開589項具體合作。

    三是簽署制度化協(xié)議。2018年9月，臺與尼加拉瓜簽署“免除外國公文書重復驗證協(xié)議”，這是繼8月臺灣與巴拉圭“免除外國公文書重復驗證協(xié)議”生效后臺灣對外簽署的第二個此類協(xié)議。

    （三）島內(nèi)輿論認為臺“邦交”危機嚴重

    整體觀察，蔡英文執(zhí)政以來在對外關(guān)系上推行“踏實外交、互助互惠”政策，利用高層互訪、經(jīng)貿(mào)合作、社會交流、涉外援助等手段，維系與“邦交國”關(guān)系。但島內(nèi)輿論認為，蔡當局不正視兩岸關(guān)系就難以走出“斷交”危機陰影，未來或有多個國家與臺關(guān)系生變。

    一是“邦交國”為臺發(fā)聲力度減弱。蔡英文上臺后拒不接受“九二共識”，兩岸在國際社會共同維護“一中框架”的默契也被打破，巴拿馬等極具觀察指標意義的國家與臺“斷交”后，其他多國也出現(xiàn)松動跡象。如在2016年聯(lián)大總辯論中，當時臺灣22個“邦交國”中為臺灣發(fā)聲的僅有13個，比2015年少3個，為歷史最低記錄，島內(nèi)輿論認為“這是重大的外交警訊”。后來事實證明，當時拒絕替臺灣發(fā)聲的多個國家在此后的2017年和2018年中，都相繼與臺“斷交”。島內(nèi)輿論認為，在蔡英文當局加速“去中國化”進程、頻繁配合美國打“臺灣牌”背景下，未來不排除臺灣國際活動空間繼續(xù)萎縮，臺灣減少“邦交國”數(shù)量進一步下滑。

    二是梵蒂岡與臺灣關(guān)系存在重大變數(shù)。近段時間以來，梵蒂岡就主教任命等議題與大陸互動密切。2018年9月22日，中國外交部副部長王超同梵蒂岡代表團團長、教廷與各國關(guān)系部副部長卡米萊利在北京舉行會談，雙方簽署關(guān)于主教任命的臨時性協(xié)議。島內(nèi)媒體評論稱，中梵宗教議題妥善解決后，雙方建交也將“水到渠成”，“剩下的只是時間問題”。未來梵蒂岡若拋棄臺灣，臺灣在歐洲“邦交版圖”將被徹底清零，還將引發(fā)骨牌效應，導致拉美等地區(qū)信仰天主教的國家也將對臺“倒戈”。

    三是島內(nèi)輿論預測臺“邦交”版圖將繼續(xù)萎縮。目前臺灣僅剩下17個“邦交國”，創(chuàng)歷史最低記錄。臺“邦交國”多為小國，既對臺“金援”相當依賴，又期待搭上中國大陸的“經(jīng)濟快車”，因而有意在兩岸之間制造“平衡”。2018年9月，危地馬拉、洪都拉斯和海地領(lǐng)導人聯(lián)合國大會一般性辯論上都沒有提到臺灣，特別是海地當時剛剛接受了臺灣1.5億美元的貸款卻沒有為臺發(fā)聲，這在以往比較罕見。臺“國安會”秘書長李大維坦承，“臺外交情勢嚴峻”，雖然沒有“紅燈”，但“黃燈”不止一個。

      整體觀察，2019年臺灣對外關(guān)系困境將進一步加劇。島內(nèi)有輿論認為臺灣對外關(guān)系正在走向“外交休克”，如國民黨文傳會主委李明賢稱，馬英九執(zhí)政時期以兩岸關(guān)系為基礎(chǔ)來拓展臺灣對外關(guān)系，與大陸保持“外交休兵”默契，取得顯著成效，臺灣不但基本維持住與“邦交國”關(guān)系格局，而且參與了暌別多年的世界衛(wèi)生大會（WHA）和國際民航組織（ICAO）。蔡英文上臺后，“跳脫兩岸關(guān)系來處理對外關(guān)系”，不到兩年時間接連失去5個“邦交國”，讓臺灣坐困愁城，讓臺灣“孤立成真”，正在走向“外交休克”。兩岸關(guān)系向來是臺灣對外關(guān)系的基礎(chǔ)，沒有良好的兩岸關(guān)系作為支撐，就不可能有穩(wěn)健的臺灣對外關(guān)系。未來蔡英文要想化解內(nèi)外交困的尷尬困境，唯一的化解之道就是早日接受“九二共識”及其核心意涵“一個中國”原則。（作者為中國社科院臺灣研究所副研究員、博士）

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