COP15生物多樣性大會：六大關(guān)鍵問題待解

　　經(jīng)過近四年馬拉松式的談判和多次推遲之后，《聯(lián)合國生物多樣性公約》第15次締約方會議(COP15)終于將在12月5日至19日在蒙特利爾進(jìn)入最后沖刺階段。

　　這場關(guān)鍵的大會預(yù)計(jì)將通過一項(xiàng)全球行動計(jì)劃，以在2030年前扭轉(zhuǎn)令人擔(dān)憂的生物多樣性喪失趨勢。

　　關(guān)于這項(xiàng)“2020年后全球生物多樣性框架”(Post-2020 Global Biodiversity Framework，簡稱GBF)計(jì)劃的全球談判已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。各方對框架整體結(jié)構(gòu)有了更大的共識，保護(hù)30%的土地和海洋的目標(biāo)獲得了更廣泛的支持，對基于權(quán)利的保護(hù)方式以及加強(qiáng)生物多樣性和應(yīng)對氣候變化協(xié)同治理的必要性也有了前所未有的認(rèn)識。

　　然而，各方仍需在大會上就GBF有效性和公平性的許多實(shí)質(zhì)性問題達(dá)成一致。

　　由于在此前的一系列籌備會議上各項(xiàng)議題進(jìn)展緩慢，加上各方并未做好妥協(xié)的準(zhǔn)備，導(dǎo)致代表們和民間組織憂心忡忡，特別是以下六個亟待解決的問題。

　　雄心：GBF和“30×30目標(biāo)”

　　《聯(lián)合國生物多樣性公約》有三個官方目標(biāo): 保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)利用其組成部分以及公平分享利用遺傳資源產(chǎn)生的惠益。因此，雖然GBF的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，但其四個長期目標(biāo)和22個具體行動目標(biāo)必須均衡地實(shí)現(xiàn)上述所有三個目標(biāo)。

　　盡管如此，在哥斯達(dá)黎加和法國領(lǐng)導(dǎo)的“自然與人高雄心聯(lián)盟”(HAC)的成功推動下,在2030年前保護(hù)30%陸地和海洋的目標(biāo)已經(jīng)被納入GBF和COP15的目標(biāo)之中。納入框架后，這一目標(biāo)會像2攝氏度全球溫控目標(biāo)在《巴黎協(xié)定》談判中的角色一樣，在生物多樣性框架談判中起到凝聚性的作用。該目標(biāo)是到2030年，將陸地和海洋的受保護(hù)面積占比從目前的15%和7%分別提升到30%。值得注意的是，這一目標(biāo)原則幾乎獲得了普遍支持。　　

　　一名海洋科學(xué)家在土耳其的卡斯-凱科瓦(Kas-Kekova)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行海草修復(fù)工作。海底草甸只覆蓋了0.1%的海底面積，但卻儲存了全球18%的海洋碳。圖片來源: Alamy

　　然而，各方在框架文件的具體內(nèi)容上依舊分歧嚴(yán)重，爭論不休。最具爭議的問題包括是否涵蓋國家管轄范圍以外的區(qū)域、土著人民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)入保護(hù)區(qū)的權(quán)利，以及為確保保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)并落實(shí) “其他有效的基于區(qū)域的保護(hù)措施”(Other Effective Area-based Conservation Measures，簡稱OECM)提供必要的執(zhí)行手段。

　　在GBF的所有其他內(nèi)容達(dá)成一致之前，不太可能就“30×30”這個旗艦?zāi)繕?biāo)達(dá)成任何全球共識。

　　牙齒:審查和履約機(jī)制

　　2018年舉行的COP14承認(rèn)，2010年在日本愛知縣通過的生物多樣性“愛知目標(biāo)”一個都沒有實(shí)現(xiàn)。許多人認(rèn)為，失敗的一個關(guān)鍵原因是缺乏一個機(jī)制來監(jiān)測和核查各國政府執(zhí)行目標(biāo)的情況。

　　2020年后的GBF有望改變這一狀況。它將建立一個全面的、以科學(xué)為基礎(chǔ)的監(jiān)測框架，要求締約方承諾將GBF目標(biāo)納入其國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計(jì)劃(NBSAPs)，并承諾以透明和可比的方式定期報告進(jìn)展情況。

　　然而，關(guān)于如何在NBSAPs、國家進(jìn)展報告及多邊核查中明確各國對實(shí)現(xiàn)GBF目標(biāo)的不同責(zé)任，討論充滿了爭議。

　　各方在COP15上必須解決的一個關(guān)鍵難點(diǎn)問題就是是否要定期進(jìn)行全球核查或“盤點(diǎn)”。一些生物多樣性豐富的發(fā)展中國家擔(dān)心，這種機(jī)制可能會變成一場對他們進(jìn)行指責(zé)和羞辱，踐踏他們對本國資源的主權(quán)，忽視發(fā)達(dá)國家提供足夠執(zhí)行手段的責(zé)任的大會。

　　助推劑：實(shí)施資金

　　“愛知目標(biāo)”之所以失敗，還有一個眾所周知的原因就是執(zhí)行資金明顯不足，特別是在發(fā)展中國家。根據(jù)目前的估算，至少需要在2030年前將現(xiàn)有投資增加兩倍，在2050年前增加三倍，才能填補(bǔ)全球生物多樣性保護(hù)的資金缺口。

　　因此，與氣候談判一樣，COP15需要解決的一個關(guān)鍵問題是如何為發(fā)展中國家的生物多樣性保護(hù)提供充足的資金和非資金(科學(xué)、技術(shù)、工藝)支持。

　　許多發(fā)展中國家，包括非洲國家集團(tuán)，堅(jiān)持認(rèn)為有必要建立一個新的、更加強(qiáng)調(diào)涵蓋《生物多樣性公約》所有目標(biāo)(不僅僅是保護(hù))的全球生物多樣性基金，并簡化獲得資金和快速落實(shí)措施的流程。這種提議遭到了一些捐助國的強(qiáng)烈反對。后者擔(dān)心資助機(jī)制的無序擴(kuò)張，更愿意繼續(xù)與(改革后的)全球環(huán)境基金(GEF)合作，但是“更多的基金(機(jī)構(gòu))并不意味著更多的資金”的論點(diǎn)未能說服發(fā)展中國家的同行。

　　責(zé)任和公平問題也是需要克服的巨大障礙。雖然發(fā)達(dá)國家堅(jiān)持認(rèn)為有必要擴(kuò)大對非國家行為體的資金供應(yīng)，并根據(jù)"協(xié)調(diào)所有資金流向"以取得"正面自然保護(hù)效益"的原則減少有害補(bǔ)貼，但許多發(fā)展中國家仍然認(rèn)為官方發(fā)展援助(ODA)是最可預(yù)測和最穩(wěn)定的全球融資來源，并堅(jiān)持發(fā)達(dá)國家有責(zé)任提供這種援助。盡管包括日本、歐盟和中國在內(nèi)的一些締約方以及一系列私人組織和金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出了一定的資金承諾，但要說服所有發(fā)展中國家簽署雄心勃勃的GBF，還需要在COP15上做出更多資金承諾。

　　保障：基于權(quán)利的保護(hù)

　　與以往相比，這些談判更支持一些民間組織提出的論點(diǎn)，即有效的生物多樣性保護(hù)需要維護(hù)社會各群體的權(quán)利，特別是婦女、土著居民和地方社區(qū)等邊緣化群體的權(quán)利。

　　為了將保障和促進(jìn)這些權(quán)利的內(nèi)容納入GBF，各代表團(tuán)和民間行動者幾乎就每個目標(biāo)和章節(jié)都進(jìn)行了多次斡旋。正是因?yàn)檫@樣，在過去幾個月里，GBF中又新增了一個關(guān)于性別平等的目標(biāo)(目標(biāo)22)和一個關(guān)于"原則性指導(dǎo)和跨領(lǐng)域問題"(B.bis )的新章節(jié)?！　?/p>

　　來自肯尼亞、烏干達(dá)和坦桑尼亞的八個土著團(tuán)體參加了切普基塔萊(Chepkitale)土著人民發(fā)展項(xiàng)目主辦的年會，會議呼吁大家關(guān)注將要提交給非洲保護(hù)區(qū)大會的宣言。圖片來源：Stephen Nderitu

　　在GBF最終文本敲定前，預(yù)計(jì)各方將就B.bis的具體內(nèi)容及其在GBF中的總體地位展開激烈辯論。

　　與此相關(guān)的一個關(guān)鍵問題是，決定是否仍然需要以及哪些長期目標(biāo)和具體行動目標(biāo)需要明確提及這些權(quán)利。許多民間組織擔(dān)心，B.bis可能會將這些權(quán)利排除在可執(zhí)行目標(biāo)之外，這將削弱這些目標(biāo)的可操作性。

　　怪牌：遺傳資源數(shù)字序列信息

　　遺傳資源數(shù)字序列信息(Digital Sequencing Information，簡稱DSI)——泛指以數(shù)字方式存儲和轉(zhuǎn)移的基因序列。這個問題最初似乎與GBF核心無關(guān)，但在過去兩年中已經(jīng)成為了談判的中心議題。

　　發(fā)展中國家聲稱，數(shù)字序列信息應(yīng)被理解為遺傳資源的一部分，因此應(yīng)納入《生物多樣性框架》的遺傳資源獲取和惠益分享機(jī)制以及GBF的相關(guān)規(guī)定中。非洲國家集團(tuán)一再聲稱，如果惠益分享解決方案問題得不到令人滿意的解決，他們將不會采納GBF。

　　然而，發(fā)達(dá)國家，特別是那些擁有大部分可公開訪問的生物數(shù)據(jù)庫以及相關(guān)研究和開發(fā)者的國家，則堅(jiān)持認(rèn)為這些數(shù)據(jù)應(yīng)該保持開放訪問的狀態(tài)。他們反對會影響開放訪問的解決方案，并主張采取循序漸進(jìn)的方法，以及在COP15后繼續(xù)開展廣泛的多利益相關(guān)方對話。

　　盡管在不限成員名額工作組(Open-ended Working Group)下進(jìn)行了密集的磋商，但達(dá)成的共識有限。專家們研究了一系列政策選項(xiàng)。但是考慮到科學(xué)和經(jīng)濟(jì)利益得失，各方不太可能在COP15上就其中任何一項(xiàng)達(dá)成一致。這樣一來，關(guān)鍵就在于各方能否同意達(dá)成一條短期路徑，并經(jīng)由這一路徑達(dá)成一個令人滿意的長期解決方案。

　　橋梁：生物多樣性和氣候變化

　　氣候危機(jī)和生物多樣性危機(jī)是相互交織的。新冠疫情更加深了人們對這一點(diǎn)的認(rèn)識。越來越清楚的是，二者必須同時解決才能避免顧此失彼(例如，通過推動基于自然的解決方案，減緩有損生物多樣性的氣候變化)，并增加協(xié)同作用(例如，推動相對充裕的氣候資金流向生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，以提高氣候韌性和生物多樣性)?！渡锒鄻有怨s》第15次締約方會議(COP15)和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第27次締約方大會(COP27)被認(rèn)為是制定一致的政策框架以及協(xié)調(diào)方法和目標(biāo)的重要窗口。

　　的確，我們已經(jīng)取得了一些進(jìn)展。生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)-政策平臺(IPBES)和聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)分別是為生物多樣性公約和氣候變化框架公約提供科學(xué)支持的機(jī)構(gòu)。它們聯(lián)合發(fā)布了一份報告，強(qiáng)調(diào)了基于自然的解決方案(NbS)如何為實(shí)現(xiàn)全球氣候和環(huán)境目標(biāo)提供了一條前進(jìn)的道路。COP27上提出了一系列與保護(hù)生物多樣性相關(guān)的舉措，如“增強(qiáng)基于自然的解決方案以加速氣候轉(zhuǎn)型”(Enhancing Nature-based Solutions for an Accelerated Climate Transformation，簡稱ENACT)。協(xié)調(diào)兩個《公約》資金機(jī)制的備選方案也已提交討論。

　　雖然GBF的“30x30目標(biāo)”被一些人譽(yù)為促進(jìn)基于自然的氣候變化解決方案的重要載體，而其實(shí)GBF中直接針對氣候問題的是目標(biāo)8。但是將這一目標(biāo)以及“NbS”的概念放在CBD的語境下來看，都非常具有爭議性。

　　幾個代表團(tuán)以及一些民間倡導(dǎo)者認(rèn)為，應(yīng)該使用“基于生態(tài)系統(tǒng)的方法”這個由CBD提出的概念取代NbS，并且他們還認(rèn)為任何會導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)從屬于氣候變化議題的框架都可能偏離其目的，并為"碳殖民主義"鋪平道路。

　　中國面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

　　COP15是中國擔(dān)任主席的首個重大全球環(huán)境進(jìn)程。過去兩年，中國與其他參與者一道，在疫情帶來的諸多嚴(yán)重限制之下，共同維持著生物多樣性談判的政治勢頭。為此，中國做出了諸多貢獻(xiàn)。例如，在昆明召開的COP15第一階段會議是一個重要的里程碑，會上通過了《昆明宣言》，并且中國還宣布投入15億元人民幣(約合2.33億美元)成立昆明生物多樣性基金。隨后，中國承認(rèn)有必要并支持在日內(nèi)瓦和內(nèi)羅畢召開額外的談判會議，同時繼續(xù)與《生物多樣性公約》秘書處，以及歐盟、印度尼西亞、加拿大等其他締約方的代表保持溝通。

　　然而，受疫情的限制，各方在2022年6月決定將締約方會議改在《生物多樣性公約》秘書處所在地加拿大蒙特利爾舉行。盡管聯(lián)合主辦并非史無前例，但卻讓人對中國是否有意愿和能力持續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，推動達(dá)成一項(xiàng)雄心勃勃的協(xié)議產(chǎn)生了一些疑問?！　?/p>

　　中國生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋將主持在蒙特利爾召開的會議。圖片來源：Li Xin / Alamy

　　在之前的談判中，中國在某些問題上更鮮明地表達(dá)了自己的主張，如反對《生物多樣性公約》在國家管轄范圍以外劃定“具有生態(tài)或生物重要性的海洋區(qū)域”(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas)，并反對將這些區(qū)域納入“30×30”目標(biāo)(《生物多樣性框架》目標(biāo)3)中。另外，中國也堅(jiān)持認(rèn)為需要保持發(fā)展中國家使用GBF監(jiān)測框架指標(biāo)的靈活性。

　　有時，中國還試圖在全球南北陣營之間尋求妥協(xié)，例如接受NbS和基于生態(tài)系統(tǒng)方法這兩種提法的并存;以及既支持在GBF中解決數(shù)字序列信息問題，也支持用兩步走的方法來解決這一問題。然而，在大多數(shù)談判議題上，相對于其他締約方更加自信和積極的參與，中國主要扮演的還是一種從旁觀察的角色。

　　自談判開始以來，中國一直表示要努力達(dá)成一個兼具雄心、務(wù)實(shí)和平衡的“2020年后全球生物多樣性框架”。而在最近的一次采訪中，生態(tài)環(huán)境部自然與生態(tài)保護(hù)司司長崔書紅則在其中增加了“可達(dá)”一詞，表明此次締約方大會在某種程度上對期望值進(jìn)行了下調(diào)。

　　各方需要做出巨大努力，避免期待已久的COP15再一次以我們錯失與自然和諧共生的寶貴時機(jī)而宣告落幕。（澎湃新聞）